“十五”時期我國經濟社會發展的重大决策之一就是全面推進城市化進程。廣州作爲改革開放的前沿地，早在2000年時城市化水平已經是72.6%，完全達到全省提出的“十五”時期發展目標。作爲城市化進程中的排頭兵，廣州市的成功經驗的一個重要方面就是體制科學，制度優越，敢於創新。下面就以“城中村”改造爲例，談一下廣州在城市化進程中的體制創新問題。

　　城市化是一種經濟社會現象，其本質是鄉村城市化，它包括同時發生的兩個過程：一是農業人口向非農業轉移，並向城鎮集中；二是農村生産、生活質量的逐步城市化。目前，城市已經成爲社會經濟生活的主導和主力，隨着社會、經濟和科技的發展，城市大型化的趨勢還是不斷增長。在推進城市化的進程中，有一個問題是我們不能忽視的，那就是“城中村”的改造問題。“城中村”改造的成功與否不僅關係着城市化進程，還關係着整個城市的和諧穩定。

　　　一、城市化進程中的“城中村”現象

　　“城中村指伴隨城市郊區化、産業分散化以及鄉村城市化的迅猛發展，爲城建用地所包圍或納入城建用地範圍的原有農村聚落，是鄉村——城市轉型不完全的、具有明顯城鄉二元結構的地域實體。簡言之，“城中村”　是指城市建成區或發展用地範圍内處於城鄉轉型中的農民社區，内涵是市民城市社會中的農民村”。〔1〕“城中村”是社會發展進程中獨具中國特色的現象，是我國城鄉二元體制下快速城市化過程中出現的一種特殊現象。隨着改革開放的深化，城市膨脹的加速，城市不斷向周邊蠶食，城市邊緣區的土地被大量重用，“城中村”的現象首先出現在中國改革開放最早、經濟發展水平相對較高的珠江三角洲地區，其中尤以廣州最爲突出。

　　廣州市區有１３９個“城中村”，分佈在５個老城區，即天河區（２８個）、海珠區（２０個）、白雲區（５８個）、芳村區（１７個）、黄埔區（１6個）。截至２００３年中，“城中村”常住户籍人口３０多萬，加上外來暫住人口，人口規模超過１００萬。“據廣州市國土房管局和廣州市規劃局的資料，２０００年廣州“城中村”的土地總面積和建設用地面積分别爲１６０.４７ｋｍ２ 和４１.８３ｋｍ２，其中建設用地面積占市區（按市轄８個老城區）建成區面積２９７.５０ｋｍ２ 的１４.０６％。”〔2〕

　　爲瞭解决“城中村”的相關問題，廣州先後出臺了一系列相關政策，以期從體制上對“城中村”進行改造。2001年9月，由廣州市建委牽頭，成立了“加强廣州市城鄉結合部管理深化研究課題組”，對“城中村”現象及其相關的問題進行了調查研究，並結合數據進行了科學嚴密地論证，在此基礎上，制定了《關於“城中村”改制工作的若干意見》。對改造中政策性强、難度大的土地轉制問題，經濟管理模式以及社區管理方式等問題做出了具體規定。2003年8月，市政府確定用50億元改造7個“城中村”作爲試點，待試點完成後，正式出臺政策法規，用2至3年的時間將位於城市建成區内人均耕地面積不足66平方米的城中村改造完畢，計劃到2010年，把139個“城中村”改造成爲現代化文明社區。

　　　　二、對“城中村”改造的體制創新及其意義

　　廣州市對“城中村”的改造堅持“市政府不直接投資”和“不進行商業性房地産開發”兩個原則。其體制創新主要體現在“四項轉制”上，第一項轉制是將“城中村”農民轉爲居民，村委會轉爲居委會。這項轉制從根本上改變了“城中村”的“農”性，使得已經名不副實的“城中村”村民徹底去掉了“農”的帽子。第二項轉制突破了“城中村”賴以依附的二元管理體制，將原農民使用並所有的集體土地轉爲國有土地，村民宅基地房屋權屬轉爲城鎮房地産權屬。這項轉制不僅僅是形式上的轉變，更重要是所有制性質和管理體制的轉變，徹底打破了制約城市發展的瓶頸，實現了城鄉一體化的融合發展。第三項轉制則是進一步保障了“城中村”居民的利益，將原村委會管理的集體經濟轉爲集體法人股東和個人股東共同持股的股份公司。這項體制改革改變了將原村民的既得利益一次性買斷的作法，使得村民擁有了長期的、穩固的收益，在一定程度上保证了社會的和諧穩定。第四項轉制就是將原農村管理納入城市一體化管理，並逐步把市政、環衛、供電、供氣以及治安等納入城市管理範疇。在此基礎上，再有步驟地推進“城中村”物質空間的改善，改造的主要形式是新建農民公寓和舊村改造相結合，其中舊村改造依據農民公寓建設進展及搬遷村民安置狀况逐步實施。這項制度改革使得“城中村”的管理模式更爲先進化、現代化，逐步與社區管理模式接軌。下面以“四項轉制”爲重點論述體制創新在“城中村”改造過程中的作用。

　　首先，“四項轉制”之一：“城中村”農民轉爲居民，村委會轉變爲居委會。“城中村”中的農用地已全部或基本被徵用，絶大部分農民實際已經“農轉非”，這一體制的改革從根本上確保了“城中村”中居民的地位。體制的創新不僅保证了村民的地位，同時也促進了村民觀念的轉變。鄉土性的斷裂使得村民們由原來血緣觀念佔據主導轉變爲血緣觀念、地緣和業緣觀念并存的心態。他們安土重遷、重本抑末的心理已經逐漸改變，不在受“農人之子恒爲農”等傳統觀念的束縛，而是將眼光投向了市場，投向了轉型中的變革社會。在小農經濟下形成的安貧樂道、求穩怕變、因循守舊、恪守古訓、輕視競争、求同不求异成爲其傳統的觀念也在不斷的轉變，自我實現和自我發展的心理狀態形成了敢於冒險，敢於競争的心理品質。墨守成規、安於現狀、不求變革、不求創新的傳統心理顯然已經不能適應市場經濟的需要，樹立風險意識，努力拼搏，勇於開拓已經成爲村民的共識。

　　其次，“四項轉制”之二：土地轉制。“城中村”問題之所以難以解决，最核心的矛盾是土地産權問題。産權包括所有權、控制權、使用權、經營權和出讓權等一組權利束。中國土地的集體所有權只是名義上的所有權，集體所有的土地産權結構一直由國家擁有最終所有權，集體和村民只有使用權和經營權，但實際上集體並没有完整的土地産權。以公共利益的名義徵用村集體土地時，没有完整産權的集體土地只有屈從於征地運動。因此如果不能從體制上明確村民與土地的關係就很難處理好“城中村”的改造問題。體制創新後，“城中村”改造中所涉及到有關土地産權的問題得到了很好的解决。據廣州市主管部門負責人介紹説這項體制創新至少帶來了“六個有利於”：有利於解决城鄉二元結構矛盾，實現城鄉土地資源管理和規劃的一體；有利於政府集約、有效調控土地，實現城鄉土地資源管理和規劃的一體化；有利於拓展城市發展空間，消除城市發展的空間障礙，加快城市化發展進程；有利於促進土地房産交易流轉，盤活土地資産，爲城市經濟發展注入新的活力；有利於充分發揮城市的規模效益和凝聚、輻射功能，優化産業結構；有利於打破封閉狀態，使農民真正融入現代化城市的經濟社會生活。〔3〕

　　第三，“四項轉制”之三：經濟發展體制的轉變。改制前“城中村”大多是集體經濟組織發展模式，這樣的經濟發展模式存在着限制資産的流動和優化組合的問題。而改制後     農村集體經濟組織轉制爲股份制企業（公司）。在撤銷“城中村”村委會的同時，改變了原村集體經濟組織政企不分的狀態，將集體經濟轉制成爲由集體法人股東或個人股東持股的股份制企業（公司）。轉制主要由４部分内容組成：（一）清産核資，在區政府和有關部門的指導下，經具備資質的資産評估機構對村的集體資産進行評估。經過評估後的資産具有了相當地可視性，同時也爲進一步改革提供了可操作的量化指標。（二）固化股權，對村民的股份實行一次核定，本着“生不增，死不减，遷入不增，遷出不减”既定原則，分配股分，所得股分可以繼承、贈與和轉讓。（三）量化股份合作資産，界定集體股份和個人股。個人股的收益歸個人所有，在“城中村”改造完成前，集體股的收益，除了擴大再生産外，主要用於社區管理和公共福利事業建設，這一制度的實施爲將“城中村”的管理納入城市一體化管理奠定了一定的資金保障。（四）細化集體資産管理，即按照《公司法》的要求，組建集體資産管理公司，負責集體資産的管理和運營。對未實行“固化股權”改革的村社，主要進行分配制度的改革；對已進行分配制度改革的村社，按照有關規定進行股份合作制改革。在具體操作上，先把經濟合作社、經濟聯合社改組爲股份合作制企業，符合條件的登記爲股份合作公司。待條件具備時，按照《公司法》的規範要求建立現代企業。經過轉制後的股份企業基本上防止社區的資源流向私人企業。把原來由村委會管理的集體經濟轉變爲由集體法人股東和個人股東共同持股的股份公司，將村鎮改制與城市擴張結合起來，在很大程度上保障了村民的既得利益和其作爲居民的各項合法權利。

　　第三，“四項轉制”之四：將原來的農村管理納入城市一體化管理。統一規劃、精心布局是加快城鄉一體化的先導。只有科學、超前地規劃，城鄉一體化建設才能有計劃、有步驟、科學地向前推進。 打破傳統的城市規劃和鄉村發展規劃相互分離的規劃模式，從空間資源的整體性出發把“城中村”納入統一的規劃序列，綜合考慮自然、經濟、社會、人口、土地、交通、行政等因素，在改造中逐步實現城市一體化。將“城中村”納入城市一體化管理第二個重要方面就是建立相對完善的社會保障制度，社會保障制度建立不僅關係到“城中村”居民的日常生活，還關係到社會經濟的發展速度。社區保障涉及面相當廣泛，幾乎涉及到了“城中村”居民生活的方方面面，主要有：（一）基本生活保障。這一制度主要是在村民基本生活的保障上，通過非農化居民的股份分配形式來實現。以天河區歷史最長的“城中村”——石牌村爲例，村裏凡是非農化居民，無論是否參加過集體勞動，也没有年齡的限制，人人都可以獲得數量不等的股份，作爲基本生活分配的依據。股民每年的持股收益至少在6000元以上，這足以滿足村民的基本生活。（二）醫療保障。社區合作醫療是確保村民得到醫療求助的重要途徑之一，現在的社區合作醫療制度是建立上人民公社時期合作醫療制度框架上的，凡是非農化的村民,都有資格參與社區合作醫療,獲得在就醫和保健上的優待。這在制度上使村民的身體健康有了保障。（三）養老保障。老有所養，老有所依是一個和諧社會應具備的社會保障之一，改制後的“城中村”村民凡男年滿60歲，女年滿55歲者，每月可領取一定量的生活補助費，生活補助費的金額標準隨着經濟的發展作相應調整。以石牌村爲例，現在村裏退休老人每月可領取200元的退休金。（五）就業保障。由於“城中村”完全置身於城市，由於種種原因非農化的村民在城市就業市場往往缺少競争力，容易成爲失業大軍中的一員。因此，“城中村”的一些經濟實體應盡量安排村民優先就業。這些制度的建立爲失地農民進入城市生活提供了切實可行的保障。

　　“城中村”這個中國快速城市化進程中的産物，由於地理、文化、經濟等方面的特殊性，决定了對其改造具有相當的難度。廣州通過體制的創新，成功地對所轄區域的“城中村”進行了相應的改造，不僅爲促進了自身社會的和諧穩定，也爲全國的城市化進程提供了可資借鑒的經驗。

　　注　釋：

　　〔1〕閆小培、魏立華、周鋭波：《快速城市化地區城鄉關係協調研究——以廣州市“城中村”改造爲例》，《城市規劃》2004年03期。第30頁。

　　〔2〕姚一民、談錦釗：《廣州“城中村”轉型和社區發展調研》，《規劃師》2004年05期。第21頁。

　　〔3〕鄭海峰：《廣州全面啓動“城中村”轉制》，《中國改革·農村版》2003年09期。第24頁。

　　（作者：王青，華南農業大學人文學院中文系;潘震,廣州穗監工程質量安全檢測中心。）