廣東省人民政府參事室經濟組

　　今年以來，我們經濟組在四、五、九、十月先後前往廣東省地税局、廣東省財政廳、江門市（包括臺山市）、汕尾市（包括陸豐市）和潮州市（包括潮安縣）政府及財税單位，就“改善財政宏觀調控，深化分税制財政體制改革”課題進行調研，重點就“1994年實行分税制財政體制以來，市、縣級地方政府的事權、財權與財力三者是否統一？有何矛盾？矛盾如何解决”等若干相關問題進行座談、研討，被調研的有關部門和市、縣政府針對分税制財政體制改革實施十多年以來我國經濟形勢的發展變化，結合本地區的現實情况，在某些重大的理論問題與實踐的結合方面，取得了很多共識，提出了很多真知灼見與建議，並對分税制財政體制的利弊關係作了比較客觀的分析。現將此次調研的情况作如下匯報。

　　一、實行分税制財政體制的成果

　　分税制財政體制是社會主義市場經濟體制的重要組成部分，1994年實行分税制體制改革是我國改革開放以來財政體制最深刻的變革。通過這次改革基本理順了中央與省的財政分配關係，調動了中央與省的兩個理財積極性，大大提高了全國財政收入占全國GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重，初步建立起與市場經濟相適應的財政體制，基本確立了我國分級財政管理體制的總體框架，逐步建立了財政收入穩定增長機制，確立了中央財政的主導地位，提高了中央財政收入的集中程度，有利於增强財政宏觀調控能力。

　　“十五”時期全國財政收入爲11.5萬億元，比“九五”時期增加6.4萬億元，增長126.5%；全國財政支出爲12.8萬億元，比“九五”時期增加了7.1萬億元，增長124%，國家經濟建設和各項事業發展都取得了新的成就。

　　我省從改革開放以來，特别是自1994年分税制財政體制改革以來，全省財政收入進入了一個健康快速發展的新時期。1994年我省地方一般預算收入爲299億元，2005年達到1806.01億元；全省一般預算支出，1994年爲416.8億元，2005年達到2287.54億元。全省一般預算收入自1991年以來連續15年位居全國第一。2005年來源於廣東的財政收入完成4431.91億元，剔除652.5億元的出口退税後完成5084.47億元，比上年增長17.07%，有力地推進了全省經濟和社會事業的全面發展。

　　二、現行分税制財政體制存在的問題

　　分税制財政體制改革以來，由於種種因素的制約，當年的許多改革内容並未能一次到位，而是采取了很多變通性、隨意性的不規範的做法，僅僅是初步搭建了中央與省之間的財政關係的初級框架，這個框架只是構勒了大體的輪廓，其中許多涉及分税制的關鍵之處，比如事權、財權和財力模糊不清，基本不對稱，特别是省以下的地方政府財力喫緊，財政處境艱難。爲了“喫飯”和機構運轉，到處抓收入，引發了各種各樣的違法分配關係，留下了諸多的“先天不足”的後遺症。總體而言，可以説，我國省以下財政體制並没有真正進入分税制軌道，即使在發達地區的縣、鄉（鎮）層級政府也没能真正實行分税制。

　　現行分税制財政體制存在的主要問題表現如下：

　　1.  政府職能缺乏科學界定，財權層層上收，事權層層下放，造成省以下政府財權與事權嚴重分離

　　主要表現在：

　　（1）“共享税”越來越多，比重越來越大，嚴重地削弱了地方政府財力。被調研的市、縣財政税務部門同志反映，實行分税制後，財權與財力上收，特别是中央集中的力度過大。1994年中央與地方的共享税只有3個，而目前則增加到12個，由1994年占税種總數的10%，上昇到31%；共享税税收收入占全國税收的比重由1994年的55%增至2003年的70%左右，而共享的比例中央最大。加上省與縣的分成，縣的實際所得很少。共享税比例的提高和比重的加大，很自然地弱化了本來已經脆弱的地方税體系，再加上一些原屬於地方的税種如農業税、農業特産税和屠宰税等税種的取消，縣、鄉（鎮）財政就更加困難了。比如，位處珠三角腹地的江門市是一個農業大市，農業税在縣、鄉（鎮）級財政占相當大的比重，尤其是那些經濟不發達、收入來源主要是農業税、農業特産税的鄉（鎮）財政運轉能力相當緊張，而分税制確立的轉移支付資金又不到位，農村社會保障工作實施難度加大。雖然農村合作醫療在江門市的參保率超過70%，但由於省級要求進一步加大農村合作醫療標準，即從原來的30元提高到50元，這將進一步加大地方財政負擔。由於財力不足，該市至今無法啓動農村養老保險工作。

　　（2）分税制財政體制在對收入範圍明確的同時，没有對市、縣政府的事權和支出範圍作出相應的界定和調整，常有交叉和錯位的現象。比如在潮州市，一些屬於中央財政管理的事業費——武警、邊防、消防、氣象經費等，都要求地方財政每年安排一定的資金；市、縣政府一些執法、執罰部門上劃省級管理，如工商、技監等，一方面削弱了市、縣政府職能，使市、縣政府事權責任大，另一方面帶來了財政職能弱化和財政税收管理權、執法權分散。

　　（3）現階段我國各級政府的職能分配是，越是基層政府所承受的社會公共服務職能就越沉重。世界銀行在2002年的一份報告中指出：“中國縣鄉兩級政府承擔的70%的預算内教育支出和55—60%的醫療支出，地級市和縣級市負責所有的失業、養老保險和救濟。”據中國工程師協會會長殷大奎透露：“我國人口占世界總人口的22%，而衛生總費用僅占世界衛生總費用的2%，財政投入占醫院當年支出的比重，省級以上醫院約占5%，市縣醫院一般約占1%，鄉鎮衛生院在1%至5%之間。”他提供的數據還顯示，2003年中國醫療總費用6600億元，政府只負擔17%，而歐共體爲80—90%，美國爲45.6%（老人、窮人、殘疾人全免費）、泰國爲56%。衛生部一位官員提供的數據也表明，政府預算支出在中國衛生總費用的比例，已從1978年的1/3左右下降到2003年的17%。

　　（4）法律法規規定縣級財政各種法定支出比例太多，事權範圍不斷擴大，使縣級財政難以招架。如《教育法》規定教育支出增長要高於經常性財政收入增長；“科技三項費用”支出要達到總支出的1%；《農業法》規定農業支出要高於經常性財政收入的增長等。

　　2. 現行分税制財政體制是一種權力主導型的分税制，缺乏公共財政民主化與公共參與的機制

　　縣級政府財權在上級政府的財政管制下，常常處於被動的狀態，其核心就是存在制度性的缺陷，突出表現在：

　　（1）省以下地方政府財權缺乏自主權。

　　一是目前地方税收立法權全部集中在中央，不利於地方政府根據本地的實際開征與停征税種。中央集中全國範圍内普遍征收的地方税的立法仍然必要，但一些具有典型的地方税特點的税種的立法權應下放給地方。

　　二是地方政府缺少税收的調整權。税收調整權包括税目、税率、征税方式方法的調整。地方税的調整權應由地方掌握，使地方在規定的範圍内，依據需要與可能對地方税的征收作因地制宜的調整，以保证税收制度更具高效性和實用性。

　　三是地方政府缺乏税收减免權。税收减免權的運用，最能體現税收政策，地方政府不具有這方面的權限，將大大限制了地方政府運用地方税收政策的權力。

　　（2）上級財政對下級財政的各種專項補助，强制性地要求下級財政要按上級政府要求，進行配套資金全額配足，作爲檢查地方政府或主要領導是否執行政策的條件和標準。例如教育、科技、農業支出等這些實行經常性財政支出增長比例掛鈎的做法，從實際和長遠來看，將使縣級地方政府財政無力承擔。法定支出在本級財政支出中的占比隨着政府級次的下降而上昇，越是到基層政府法定支出對本級財政支出的重要性越大，而地方支出自主越難以保证。因此，從現行的分税制財政體制來看，作爲下級地方政府很難有相應的税權的獨立性、完整性和主動性，在財力相應减少，財政缺乏自主性的情况下，地方財政尤其是縣、鄉財政陷入困境就成爲必然。

　　（3）權力主導型的分税制無疑是造成政府行爲异化的深層次原因之一。政府行爲异化所造成的負面影響很大,表現在很多地方政府官員爲了“喫飯”，到處抓錢，找錢下鍋，没有多少時間去抓經濟、公共服務、解决民生問題，爲此，不少地方政府爲了確保機構的正常運轉，除了借債和巧立名目亂收費，别無它路可走。

　　3. 分税制改革未能從深層次上解决社會收入分配不公的差距，甚至還擴大了社會收入分配差距

　　當前，我國在分配領域出現了較爲嚴重的收入分配不公的問題，主要表現爲居民之間、城鄉之間以及地區之間收入差距越來越大。據世界銀行的統計數字，我國的基尼係數在改革開放前爲0.16，2003年達到0.458，超過了國際公認的警戒綫0.4，2005年逼近0.47。而這個“係數”不包括非正常收入，如果把非正常收入也算進去，“基尼係數”可能要更大一些。“係數”越大，貧富懸殊越大，社會越不穩定。據有關方面統計，城市居民收入最低的1/5人口只擁有全部收入的2.75%，僅爲收入最高的1/5人口擁有收入的4.6%。據國家統計局等單位2006年發佈的《農村經濟緑皮書》中指出，我國城鄉收入差距繼續擴大，2005年城鄉人均收入比例高達3.22：1，比2002年的2.8：1擴大了。2004年農村居民人均生活性消費支出爲2185元 ，而城鎮則爲7182元。地區之間居民收入差距也呈現擴大趨勢，2003年西部地區人均GDP僅爲東部地區的40%。從2000年到2003年，西部與東部地區人均GDP的差距已由7548元擴大到9250元。2003年東、中、西部地區城鎮居民人均可支配收入分别爲10366元、7036元和7096元，比2002年分别增長10.8%、10.5%和8.4%。收入分配不公已成爲經濟和社會發展的障礙。

　　4. 現行的轉移支付制度存在不少問題

　　主要表現在：

　　（1）一般轉移支付不能滿足地方政府最低公共服務水平的提供，一些貧困鄉鎮出現了“抓工資保穩定”的反常現象。在財力向中央集中的過程中，中央一般轉移支付没有作相應的調整，而是通過增加專項補助的方式來平衡地區間的財力差异。而專項補助在設置方面已經出現項目設置過多過濫、覆蓋面過寬、重點不突出、零星分散的現象，在實際操作中被擠占和挪用的現象十分嚴重。

　　（2）大多數專項轉移支付下達後，不僅不能增加地方政府可支配財力，地方政府還需要額外增加配套資金，加重了地方財政的困難。

　　（3）由於缺乏有效的約束和效益評估，轉移支付資金的使用效率不高，有的地方甚至將轉移支付資金用於形象工程建設。

　　在現實實踐中，轉移支付補助是以1993年基數給予地方税收返還，没有觸及不同地區長期以來形成的財力分佈不均衡的格局。隨着經濟的發展，1993年確定的税收返還和一般性轉移支付補助等基數已發生了巨大變化，但各地所得的各項補助仍按當年的基數計算，上級財政至今仍未調整税收返還基數。如汕尾市，2005年的各項税收返還基數爲19546萬元，而各項上劃收入達51819萬元，爲各項税收返還基數的2.65倍。返還基數未隨着上劃收入的增長而提高。再如潮州市財政，1994年上劃中央“兩税”收入26478萬元，2005年達到88586萬元，而税收返還基數占地方財政收入的比重逐年下降，“兩税”由1944年的66.4%下降至2005年27.16%。1996年上劃省“四税”收入7025萬元，2005年上劃省“四税”收入17526萬元，“四税”返還基數占地方財政收入由1996年的20.54%下降至2005年的7.93%。

　　5. 市縣政府歷史債務沉重，金融風險、企業債務風險及社會債務已經轉嫁爲財政風險

　　我省的陸豐縣是一個以農爲主，經濟基礎十分薄弱、債務包袱十分沉重的貧困縣（2005年全市GDP人均僅爲4869元，而2004年廣東省人均GDP已達到2380美元，其中珠三角地區達到5206美元），其財政運行的基本經費支出中，三分之二以上來源於税收返還和轉移支付。但2001年以來，由於歸還化解金融風險再貸款和財政臨時借款等，該市2.6億元的税收返還及轉移支付基本用於扺償債務，財政供需矛盾十分突出，財政實際可支配能力很小。爲確保工資和離退休費發放，財政不得不通過向上級借款、調劑部分專款和壓縮單位預算資金供給，這又直接影響了各單位的正常運轉，形成了現實的財政支付風險。

　　江門市由於化解金融風險、借款等歷史債務，欠款數額巨大，加上以前年度政府債務扣款未能全部消化，造成財政負擔越來越重，截至2005年底，共有政府債務141億元。其中市（區）級共有政府債務約70億元，鎮級政府債務約71億元。因化解債務難度加大，又受債務扣款影響，該市各級財政資金調度十分困難，嚴重影響社會經濟的均衡發展。

　　被調研的其它市縣級政府財政，都有不同程度的受債務負擔過重而深感支出缺口加大，地方財政面臨困境的情况。

　　各市、縣財税單位的同志們一致認爲：實行分税制，富裕地區越富，貧窮的地區就越窮，因爲富的地區有較好的工業和服務業基礎，税基大，地方政府按“基數法”測算出來所取得的收入就越多，相反窮的地區，税基小，地方政府所取得的收入就越小。因此，分税制財政體制必須改革，才能更好地調節地區之間分配不公的差距，調動地方政府理財的積極性。

　　三、改革取向與建議

　　1994年分税制改革的大方向和基本制度成果，必須肯定和維護。但實際情况是，1994年以後，省以下財政體制在分税制改革方向上却幾乎没有取得實質性的進展，分税制在實施過程中的一些負面因素却在積累和增强。“共享税”越來越多，越靠近基層，越傾向於采用“討價還價”的各種包干制和分成制。

　　我們認爲，財政體制如要適應市場經濟的客觀要求，必然要處理好“兩個基本經濟關係”——即處理好政府與企業、中央與地方的分配關係。除了分税制之外，再不能走回頭路搞“分成制”或“包干制”，這是由我國的國情决定的。

　　如果以“跳出財政看財政”的全局思維和前瞻思維看問題，應該看到，在我國省以下推進分税制財政體制的大方向是正確的，問題的關鍵和當務之急是應努力解决分税制如何過渡的問題，以及如何抑制其負面作用、發揮其正面作用，這才是我們的問題。爲此，我們建議：

　　1. 必須按照市場經濟的客觀要求，加快政府職能的轉變

　　（1）明確政府職能範圍。

　　黨的十六届三中全會對我國各級政府職能進行了明確界定，即“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。隨着構建和諧社會這一任務的確立以及經濟形勢的不斷變化，政府職能應該逐漸向支持和諧社會的構建轉變，並據此决定財政職能的轉换。

　　從戰略目標來看，即以2020年基本完成經濟體制改革，建立全面小康社會與和諧社會爲目標，界定與經濟體制、政治體制、社會經濟發展水平相適應的政府職能，從而確定與財政職能相適應的財政體制改革目標。

　　總的説來，政府職能包括社會管理職能和經濟管理職能兩個方面。隨着向市場經濟體制的轉變，政府應該有進有退，逐漸從競争性、盈利性的領域退出，避免對微觀經濟主體的干預，培養企業的自主創新能力和競争能力；同時，政府應該通過財政手段對經濟加强宏觀調節，改善宏觀調控，對新出現的問題如環境保護、生態平衡、教育與醫療、社會保障、突發性事件、國家安全等問題加强管理。因此，市場經濟要求政府收縮經濟管理職能，强化社會管理職能。有什麽樣的政府職能，就有什麽樣的財政職能。

　　按國際慣例，社會保障和救濟通常由中央政府提供，教育和醫療是中央和省級政府的責任。在公共財政制度較完善的國家，中央政府提供教育、衛生、社會保障與福利、住房與社區環境等社會服務的支出占絶對主導地位，這是中央財政的主要職能。

　　（2）轉换政府職能重點。在構建社會主義和諧社會中，我們應該打破體制性障礙，在界定各級政府職能的基礎上，即在明確各級政府事權的條件下，正確地劃分各級政府的支出責任，並將政府職能轉换的重點放在：實現由經濟建設型政府向公共服務型政府轉變；實現由單純支持經濟增長到與社會發展保持和諧的全面轉變。可以考慮將地方政府能有效提供的公共服務，作爲地方政府的事權，中央只承擔地方政府難以有效行使或不宜於由地方政府行使的事權。對於涉及社會保障和公共衛生體系建設等共同事務，應明確規定各級政府應承擔或分擔的比例，並使之穩定和規範化。

　　各級政府財權的劃分，是以各級政府職能的劃分爲基礎，因此，科學界定政府職能並由此確定各級政府財政收支範圍，加快財政公共化的趨勢，是長期必須解决的基礎性和體制性障礙，而優化各級政府的財權與事權，是提高財政職能的體制實現能力的關鍵。

　　2. 推進依法治税，對税收立法權限作出統一規定

　　在這次調研中，市、縣政府財政部門普遍認爲地方税制十分混亂，地方税概念不明確，地方税收法規制定權、解釋權、税目税率調整權以及减免税收權等都集中在中央，地方税管理體制變成了一種變相的收入分成，存在税收征管主體權限交叉和税收執法權保障不足。此外，地方税劃分標準雜亂無序，有按税種劃分的，有按行業劃分的，也有按企業隸屬關係劃分的。比如，將營業税劃分爲地方固定收入，但却又不包括鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業税（這部分劃入中央固定收入）；將企業所得税分爲中央企業所得税和地方所得税，這種交叉重叠的劃分方法，違反了分税制的規範要求。此外，地方税制不盡合理，主要表現在税種雖多，但缺乏對地方財力具有影響且長期穩定的主體税種。目前占地方税收比重比較大的税種只有營業税和企業所得税，但營業税和企業所得税又都不是實際意義上的地方税，因有中央分享的部分。而且隨着增值税的改革，如果將建築安裝、交通運輸企業的營業税改爲增值税，營業税的税基將會隨之减少，收入占地方税收的比重也會下降，更難成爲地方主體税種。

　　爲此，必須推進依法治税，對税收立法權限做出統一規定，我們建議：

　　（1）制定《税收通則》（或《税收基本法》），對税收立法權限作出統一的規定。根據國際慣例，爲了充分發揮税收立法權的作用，必須由法律對税收立法權問題做出統一、明確的規定。税收立法權是全部税收問題的邏輯起點和核心内容，它明確國家對哪些行爲征税，不同層級間如何分配等基本問題。由於《憲法》是國家根本大法，指望其對全部税收立法權都予以明確、細化是不現實的，在這種情况下，《税收通則》是合理劃分税權、健全税法體系的必然選擇，它是規範國家税收問題的憲法性文件。而《税收征管法》的法律級次偏低。

　　（2）加强税收立法，建立健全税收法律法規體系。税收立法應以立法機關立法爲主，提昇税收立法級次，逐步形成以税收法律爲主體，並以税收行政法規爲配合、税收部門規章和規範性文件爲補充的税法梯級結構，盡量避免税收立法的行政化和低層次化。主要内容及做法大致是：

　　①有關税收法律的基本原則、通用條款、税務機關及納税人的權利、義務、税收立法的權限、税收管理權限等基本内容，需要通過《税收通則》加以規範，由全國人大立法。②凡全國性税種的立法權，包括全部的中央税、共享税和部分在全國範圍内普遍征收的地方税，其税法的規定、頒佈、實施權和修改、補充、廢止權，屬於全國人大及其常委會。③某些全國性税種經全國人大及其常委會授權可以先由國務院以條例或暫行條例的形式發佈，但要規定試行期限，並盡快由全國人大上昇爲正式法律。④國務院有制定税法實施細則，增减個别税目，調整個别税率及對税法的解釋權。⑤省級人大及其常委會，負責部分地方性税收法規的制定、頒佈、實施、解釋和調整，並可依據法律規定，由省級人民政府制定地方性税收法規實施細則和征管辦法。⑥國務院財税主管部門爲了貫徹執行税法和税收行政法規，有權制定規章並擁有一定的行政解釋權。

　　（3）賦予地方對某些地方税種一定的税收立法權。廣東省地區經濟發展不平衡，需要進行適度的分權，逐步建立完善的地方税體系。其思路是：

　　①對地方影響較大的税種，如營業税、企業所得税等在不違背中央統一規定的前提下，可賦予地方在一定範圍、一定幅度内的政策調整權。②全國統一開征但區域性特徵比較明顯的地方税種，如資源税、房産税、城市維護建設税等，具體的實施辦法、税目、税率的調整、税收减免以及征收管理等權限，賦予地方。③征收成本較高的税種如車船使用税、契税、印花税、城鎮土地使用税等，其立法權、征税權、管理權全部劃歸地方。④省級政府在報請中央批準後，可以開征某些具有地方特色的税種。⑤中央賦予地方税收立法權是一個漸進過程，在當前只能下放到省一級地方政府。

　　3. 配套改革：壓縮政府規模，减少政府層次，節約行政成本

　　（1）壓縮政府機構，縮小政府規模和財政供養人員。有什麽樣的政府職能，就有什麽樣的政府規模，政府規模是隨着政府職能的變化而變化。

　　改革開放以來，市場已取代政府成爲資源配置的基礎，但我國政府職能並没有按照市場經濟的要求發生實質性轉移，突出表現在從中央到地方仍然保留着龐大的行政管理費用。據統計，1990至2001年間，我國行政管理費用年均增速爲29.2%，12年間增長了7.3倍，是各項財政支出增長中最快的一項。比如，在90年代，全國有350萬輛公務車，一年耗費3000億元，而在2001年，用於低保的費用只有100億元，失業保險額只有190億元，國家財政用於公共産品的民生供給嚴重不足，而用於行政開支的供給却大大超前，這是值得令人深思啊！

　　在我們的調研過程中，有的市（地市）財政部門反映：“由於財政供給人員過多，財政用於養人的支出越大，政府用於發展性的支出就小，財政支出壓力大，必然導致政府要抓收入。過度的抓收入必然增加企業和農民負擔，加劇社會不安與矛盾。即使每年財政收入增加了，增加部分也被新增人員吃掉，這樣政府無法拿出更多的資金去發展經濟和公共服務事業。”雖然中央經過幾次大的機構改革，但改革的分流人員大多進了事業單位，而事業單位改革至今尚未全面推開。

　　政府職能轉變滯後，形成如此龐大的政府規模和如此之多的財政供養人員（2004年底公務員的統計數字爲640萬人），必然使各級政府不堪重負，特别是縣鄉政府尤其是貧困地區更爲突出。因此，要實現政府事權與財權相對稱，必須大力壓縮政府機構，縮小政府規模和財政供給人員，使其拿出更多的財力，加大對縣鄉財政的轉移支付，爲完善省以下的分税制財政體制打下良好基礎。

　　（2）减少政府層次，使五級政府變爲三級政府。

　　在現行的省以下的各級政府分税中，省、地（市）拿去中央與地方共享税地方分成的絶大部分和地方大税種，到縣鄉基本無税可分。這種局面形成與我國實行中央、省、地（市）、縣、鄉（鎮）五級政府有很大的關係。在取消農業税和農業特産税的基礎上，即將啓動的新一輪税制改革將要統一内外資企業所得税，合併房産税、土地税、車船使用税、車輛購置税等税種；取消屠宰税、筵席税、固定資産投資方向調節税等税種，這將使我國税種進一步减少，使五級政府之間的税種劃分更爲困難，縣、鄉政府基本無税可分。因此，要完善省以下分税制財政體制，確保各級政府都有自己的穩定的主體税種，必須對現行的政府體制從縱向上進行改革。爲此，建議取消地（市）級政府，將鄉（鎮）政府變成縣級政府的派出機構，實行中央、省、縣三級和鄉（鎮）派出機構的政府體制，這是符合中央十六届五中全會“减少行政層次”的要求的，可以使省以下的分税制，由原來五級架構下的“無税收政策”變爲三級架構下的柳暗花明。

　　我們對政府體制提出這樣的改革建議，除了確保各級政府能够確立與自己事權相對應的主體税種外，主要還有以下兩方面的原因：①在税務、工商、公安、司法實行條條垂直管理和教師工資上劃縣級管理後，鄉（鎮）政府已不是一級完整的政府，但完全取消鄉（鎮）政府由於縣轄區域大，縣級政府難以直接管理農村事務，鄉（鎮）政府可作爲縣級政府派出機構。②地（市）級政府本來就是省級政府派出機構演化而來，至今也尚未有《憲法》地位，并且地（市）級政府爲了本級利益往往上收縣級財力，截留中央和省級政府對縣級政府的轉移支付，而且由於省内區域經濟發展不平衡，地（市）級政府對縣級財力的調控能力十分有限。在這種情况下，取消地（市）級政府，有利於省級政府對縣級財力進行直接調控，可以最大限度地實現全省範圍内公共産品供給的均等化。這種改革有力地促使事權的劃分更加清晰化、合理化和構建與事權相匹配的分税制財政體制，降低行政體系的運行成本，縣級財政財力更大，更好地促進縣域經濟發展，再配之以中央、省兩級自上而下轉移支付制度的加强與完善，必將會從根本上緩解基層財政困難，從而形成有利於欠發達地區進入“長治久安”的機制。

　　如果從我國的歷史和發達國家的情况來看，也大多是實行三級政府。我國自秦朝到民國2100多年中，除了疆域横跨歐亞的元朝實行五級政府體制外，其它各朝基本上都實行三級和四級政府體制。在國外發達國家大多實行三級到四級政府體制，美國實行聯邦、州、市三級體制；英國實行中央、郡、區三級體制；日本實行中央、都道府縣、市町村三級體制；德國實行聯邦、州、區三級體制；法國實行中央、大區、省、市鎮四級體制。

　　4. 完善政府轉移支付制度

　　針對我國現行轉移支付制度存在的問題，我們建議：中央對地方轉移支付制度的改革應突出公平，加大對省以下地方政府財政之間財力差距的調節，使省以下各級地方政府享有其與事權相對應的財力支持。

　　改革的思路是：

　　（1）科學界定轉移支付目標。轉移支付目標是爲實現社會分配公平目標而爲各地提供相對均等化的公共産品和服務，必須將轉移支付的資金用於最需要，而不是用於獲得最大經濟回報的地方。

　　（2）合理確定轉移支付計算依據。在這次調研過程中，陸豐市財政局提出“一般性轉移支付的計算應以地方總人口、財政供養人口、地方一般預算收入、税收收入、經濟發展程度、全年平均支出及每年增支因素等設定，充分體現公平和均等化原則、分析制定統一的計算公式。我們認爲，一級政府正常運轉基本支出應以全省平均工資爲基數，結合人口及各地國内生産總值，分不同地區設置不同係數，但差别不應該過大，總體保证正常運轉基本需要和保障水平應一致。”陸豐市財政局提出的轉移支付這一計算依據是從實踐中總結出來的，比較實事求是地反映客觀要求，可以作爲參考。

　　（3）應簡化轉移支付方式。將現行多種轉移支付方式統一爲均等化轉移支付和專項轉移支付，不要搞其他花樣很多、又不現實的不規範的轉移支付方式。

　　（4）優化轉移支付結構。重點是嚴把專項撥款立項關，取消配套的專項資金補助，防止因地方政府缺乏專項補助配套資金不到位而出現的“半截子工程”。爲此，必須建立嚴格的專項撥款項目準入機制和審批制度，减少立項的隨意性和盲目性，防止資金的浪費。

　　（5）清理整合專項轉移支付項目。根據政府支出責任範圍内的事務，應取消現有專款中名不符實和過時的項目，歸並重復交叉的項目，嚴格控制專項轉移支付規模；對年度之間變化不大，且將永久存在的項目列入體制補助，冲减地方上解。

　　5. 盡快地解决地方政府歷史債務，特别對貧困縣地區的歷史債務應根據有關政策，重新進行一次徹底地清理

　　對地方政府的歷史債務應根據區别對待，認真扶貧的原則，區别幾種不同情况，采取不同做法。（1）對償還能力較强的地區，争取在三年内還清，每年按一定比例還債；（2）對償還能力不强，又需要利用債務支付最需要的經常性預算支出，如工資、離退休費、義務教育等，應給予適當的减債（如臺山市）；（3）對暫時無力還債，又急需用債務支付經常性預算支出的，在今後三、五年内有能力支付債務的地區，可以考慮給予延期三、五年才還（如陸豐市），以便讓地方政府財政渡過這個償債難關，保证社會穩定；（4）對於經濟基礎十分脆弱、又無别門路“找米下鍋”的貧困地區，應給予全免一切債務的優惠政策，並在免除一切債務的基礎上，上級政府還應給予更加優惠的税收政策和專項補助資金，發展以“造血功能”爲主的工業和服務産業，以帶動該地區的經濟起飛和發展。

　　6. 國、地税機搆合併的可行性分析與建議

　　從1994年分税制改革開始，我國設立了國税、地税兩套税務機構，分别履行對中央收入與地方收入的征管職能。10多年來，國、地税機構分設對於組織税收收入，進行宏觀調控，提高中央税收收入比重，增强中央財政宏觀調控能力，促進市場經濟體系培育和經濟的發展等，發揮了重要的作用。但是國、地税機構分設出現的各種弊端也暴露無遺，難以適應新的形勢要求。

　　（1）國、地税機構分設的弊端

　　①征管效率低。主要體現在對改制、合併、改組企業的企業所得税管理上，雙方互不相讓，争搶税源現象經常發生；在對違法案件的查處上，相互扯皮推諉，誰都不願意行使管轄權，致使案件久拖不决，客觀上放縱了違法行爲，造成了很壞的影響；存在大量的重復勞動，如税務登記、征管資料、信息處理、税收票证、税收宣傳、政策諮詢、税收科研等事項性質相同，但國、地税兩機構各行其是，互不通氣，造成大量的資源浪費。

　　②征税成本高。兩套機構的分設無疑是造成税收成本過高的主要原因。1995年我國僅預算内支出的征税成本就在5%以上，而同期美國爲0.6%，日本0.8%，法國1.9%，加拿大1.6%。我國征税成本高的主要原因有：人員費用增長過快，1995年的60萬財税人員增至1998年的100萬人（不包括臨時工），以年人均4萬元估算，就需要400億元經費；基建投入大，兩套機構，兩套辦公地方，國、地税的各種征、管、查機構和辦税服務廳設置雷同。此外，國、地税各干各的，分别開發兩套網絡，各自爲政，互不兼容，不能對接共享，造成人、財、物的巨大浪費。

　　③分頭管理、分庭抗衡現象突出。將税收分爲國家税收和地方税收，極易引起地方政府重視地税，而不重視國税，造成很多矛盾與衝突，甚至嚴重地擠國税。

　　④隸屬關係不同，利益分配不同。國税屬中央垂直領導，從業人員具有很强的優越感，待遇也比地税好，造成利益分配不公，地税人員反感情緒大，不利國、地税團結協作，影響税收征納。

　　（2）兩套税務機搆合併的有利條件

　　①我國已實行分税制10多年了，中央財政收入得到了切實的保证，打下了比較堅實的經濟基礎。目前中央税收收入占税收總收入的比重達到68%左右，中央本級財政收入約占全國財政總收入的比重56%左右，比改革前的22.02%提高了一倍多，從而確立了中央財政在分配格局中的主導地位，有利於中央宏觀調控的加强。

　　②我國實行分税制是一項正確的决策。實行分税制是世界各國的通行財政體制，但分税制絶不是分機構，即使在實行分税制的西方國家中，也不是一定要分設兩套税務機構。如法國，地方政府不單設税務機構，而由國家税務機構的派出機構代爲征收。其實，分税制的歸宿集中反映在税金在不同政府級次間的分配，國、地税兩套機構都共同地承擔着這一國民收入分配和再分配的任務，這爲國、地兩税機搆合併提供了理論支持與基礎。

　　③信息化建設取得了突破性進展，充分發揮税收監控功能，監管方式實現了根本性變革。上級政府和税務部門可以通過信息網絡即時監督下級政府和税務部門的執法情况，對出現違規違法現象及時通報和糾正，消除了傳統層層上報和下達導致信息容易失真和整改滯後的弊端，大大提高了工作效率，降低税務成本。

　　（3）國、地税兩套税務機搆合併的建議

　　①要建設廉價高效的税務機構。“税收是政府的奶娘”，一個真正的民主社會是無法容忍昂貴低效的政府的。一個政府機構的設、存、廢必須考慮其運行成本。我國税收成本居高不下是勿庸辯駁的事實，國、地税機構的合併本身是“税收成本是最低化”的必然要求，應在全國組建新的、單一的國家税務機構，實行從中央到地方的垂直管理體制。在機搆合併之後，更要樹立税收成本理念，加强成本控制，轉變税收管理上粗放型管理觀念，加大税務系統内部機構改革、人事制度改革和從中央到地方的精簡力度，消除富餘人員，精簡機關，充實征管向基層傾斜的政策；大力减少各種會議、文件報表等，簡化辦事程序，提高辦事效率。

　　②構建税收監督制約機制。機搆合併以後，各級政府的利益傾向不會自然消失，各種違規操作問題仍可能存在。約束乏力，是導致權力濫用的重要原因，因此，構建税收監督制約機制至關重要，應做到决策、執行、監督相分離又協調的要求，在税務系統内部實現征收權、管理權、稽查權的相互制約和彼此協調與平衡。在這基礎上，逐步做到財政、國庫、銀行、税務部門之間實現微機一體化聯網，做好信息聯通共享，互相監督制約。此外，還要從納税人監督、社會新聞輿論監督共同建立起獨立的税務監察審計機構，從而形成全社會監督制約機制。

　　③税務機構的設置要打破行政區劃的限制，其密度和人員應視税源狀况而定。

　　④整合信息化資源，全國統一聯網開發，降低運行維護費用，提高行政管理效率。

　　⑤加强幹部隊伍建設，提高税務人員素質。現代管理理論突出體現了以人爲本、以人爲中心的理念，機搆合併以後税務人員更要努力加强自身建設，加强學習與修養，增强依法行政的業務素質；要分期分批、定期和不定期地進行培訓學習，並把它作爲考核幹部業績的要求，所有這些都要從制度上規定下來。


　　（2006年11月21日）