廣東省人民政府參事政法組

　　省參事室政法組等一行6人，於4月26日至28日到河源市及紫金縣進行財政體制如何適應和諧社會建設的調研，先後聽取了河源市、紫金縣有關部門的意見，現把調研情况匯報如下：

　　一、我省經濟欠發達的山區市縣可支配財力以省補助爲主的狀况短期内不會改變。

　　河源市和紫金縣的情况在我省經濟欠發達的山區市縣中有一定的代表性。按現行省對市縣財政管理體制，河源市的可支配財力的搆成中，地方財政收入約占1/3，省税收返還和轉移支付補助占2/3，以省補助爲主。2005年，省還追加一次性專款13億元，使省的補助比例達到3/4。紫金縣盡管2005年全縣實現税收總收入18086萬元，同比增長37%，實現財政一般預算收入12196.1萬元，同比增長41.3%，財税綜合增長率爲42.98%,全省排名第6位，但財政自給率也只是從2004年的35.1%提高到37.2%，以省的補貼爲主的狀况短期内不可能有根本的改變。

　　二、我省經濟欠發達的山區市縣可支配財力的支付内容主要是財政供養人員的工資，即喫飯財政的狀况短期内也不會改變。

　　紫金縣2005年全縣工資性支出約2.6億元,占可支配財力的64.6%；河源市2005年全市財政供養人員105583人，按全市月人均工資1300元計，僅全市一年發放工資支出就需16億元占當年預算可支配財力的73%。財政支出的次序基本是：先保工資、保政權運轉（約占15%），再保穩定，後促發展。因此，很多需要財政支付保障的公共事業運轉的建設項目、許多公共財政應該覆蓋的領域無法在財政足額安排，許多建設項目留下的債務較多。如紫金縣普九農村義務教育改薄、改危的債務由地方政府負擔的5384萬元還無法兑付，長期以來的負債運轉使該縣的縣、鎮、村各級政府累計債務負擔沉重（縣級負債33621萬元、鎮級負債29809萬元、村級負債6655.2萬元）。

　　三、目前的行政管理體制和財政體制劃分的各級政府的財力和事權，在許多方面存在不一致、不合理。

　　如均衡的中小學義務教育支出，這應該是國家的職責、是省的職責，一方面要層層達標，一方面又要地方財政來支出，真是“你的荷包，我來使”，地方苦不堪言。又如東江水系的環境保護，包括水土流失治理，森林保護，水質保護，污染治理等屬於全社會公共資源的支出，應該全部由上級政府承擔。另外，像銀行、金融、保險等企業（也包括石油、電力供電、電信等企業），實行垂直領導、總部結算的體制，營業税、所得税地方一點也没有，但要爲其在地方的企業、員工提供政府應提供的公共服務；更有甚者是省出政策，地方出“票子”，如立國精細化工廠，因省認定爲技術創新優勢企業，其税收縣級留成的234萬元，全額返還，東美人造板廠耗材大、耗資源多，也按省有關政策即征即退145萬元，地方政府不管是經濟效益還是社會效益都得不到實惠，省裏也没有給予專項補助來補償；都是財權與事權不一致。至於省財政制定的許多“項目要地方財政配套”的政策，對這些財政補貼市、縣，往往使之硬着頭皮搞假配套而形成新的債務包袱，更令地方難以和諧。

　　四、關於加快改革，理順財政管理體制，調整政策，促進和諧的建議。

　　建設和諧社會，首先就要使各級政府的財力和其事權相和諧。1994年分税制改革，形成了“收入首先向中央財政集中，地方財政收支脱鈎，中央財政通過轉移支付，使下級財政的財力與支出需要相匹配”的“先上後下”的體制。這是目前搞市場經濟國家的通行模式。在這種模式下，政府職能由直接配置經濟資源爲主，轉向以提供公共服務爲主，中央和上級財政需要爲協調地區經濟發展差距形成的公共服務差距，集中一部分財力進行再分配，以達到財政和諧。

　　因此建議如下：

　　1. 建立省級財政投入爲主、財政補貼地區的地方財政爲輔的義務教育財政管理體制。要像中央在農村工作會議承諾的那樣，對財政補貼地區的義務教育的財政負擔比例規定爲省：縣（市）爲8：2。類似的，建立交通建設財政負擔機制，國道、省道主要由國家和省負責投入，包括征地、拆遷等；村道、鄉道、縣道的建設，對財政補貼地區可實行按比例負擔的政策。

　　2. 建立規範的體制補助、税收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定並監管到縣（市）的制度。如水資源的使用，應按《水法》的規定，予以征收並按上游江河流域集水面積給予上游補償：發電用水每度電補償上游1分；飲用水每噸給予上游補償2分等；由省人大立法保证上游涵養水資源的緑色效益。又如在轉移支付和税收返還中加强財政供養人員工資的省級直接支付到人，既可以保证行政事業單位的低工資發放，又可以有效控制財政供養人員的數量。再如農業税收政策調整，應按省核定的農業税收入爲基數來核定補助，没有必要按實際征收數核定；在實施激勵型財政轉移支付機制時，没有必要取消原實現財政自給縣分税制影響返還政策；總之，要盡可能多予少取，藏富於民。

　　3. 要建立有利於山區生態建設的財税制度。對生産型企業要注意克服由於税收分配體制與地方財政利益緊密掛鈎，而使地方在招商引資中惡性競争，違規讓利、荒蕪土地，帶來生態變壞、拖欠征地款、工程款，農民失去土地，財政投資難於收回的現象。爲此，建議外商投資企業税收歸中央或省財政所有，全省進行統籌調劑返還。

　　4. 省級一次性轉移支付的項目資金，如技術改造資金、支農資金、水利資金、科技三項費等，雖然是省財政支配的資金，但應理解爲“爲促進地方經濟和社會事業的發展”而補助地方政府支出的資金，應盡量由被補助的下級政府來安排使用，有利於提高資金的效益，有利於進行監督。建議把這部分資金分配權下放到下級政府安排，省下達資金指標，地方上報省級財政、省有關部門資金的使用情况。

　　5. 爲建設社會主義新農村、建設社會主義和諧社會，建議省財政安排專項資金用於逐步卸减鎮、村債務，以鞏固基層政權建設；用於調節不同地區公務員收入差距。

　　6. 建議通過專項財政貼息，使貧困縣、市資源性公共事業類開發項目，得到銀行的貸款支持。如河源市恐龍古生物博物館及保護區項目、東江水資源保護項目等，本應由公共財政支出，又難於從轉移支付中得到支持。爲使項目盡快建成，發揮公共服務效益，就可以采用這種辦法，體現省、市財政和諧的政策通過平衡，落到實處，有利於資源保護和開發利用。

　　

　　（2006年8月4日）