廣東省人民政府參事室政法組

　　我省經濟發達，交通方便，環境優异，來我省經商、工作、學習、旅遊的外國人越來越多，這對促進我省社會與經濟發展起到積極作用。由於外國人來自不同的國家，情况比較復雜；也由於我國的外國人管理法規和制度尚不够完善，在管理上存在着一定的困難和問題，因而非法入境、非法居留和非法就業（“三非”）的外國人不斷增加，對我省的治安工作帶來很多新問題。政法組在室領導的支持和領導下，走訪了我省省外辦和公安廳兩個部門，對外國人在我省的入境、居留、經商、就業及守法情况進行了調查研究。現將兩部門所反映的情况作一個匯報，並提出幾點看法，供省領導和有關部門參考。

　　一、概况

　　我省地處改革開放的前沿，毗鄰港澳，入出境口岸有一類口岸51個，二類口岸99個，共150個之多。2005年，經我省口岸入出境的外國人，達850萬人次，登記臨時住宿的有120多萬人次，常住的有42，436人。他們來自世界各國，大部分來自美、歐、日等發達國家，也有不少來自中東、非洲、東南亞等不發達或欠發達的國家。來自發達國家的，一般管理起來比較容易；來自不發達或欠發達國家的外國人，多是從事小買賣、服務行業或没有正當職業。多數散居或聚居在出租屋、單位的房改房或生活小區，管理起來比較困難。總的來看，這些外國人絶大部分都持有我國使領館或我國駐外機構簽發的簽证和辦妥入境手續，入境後一般能遵守我國法律，從事正常的業務活動。外國人作案或受侵害的事件雖時有發生，但直到目前，還没有出現特别嚴重的違法現象。在我省居留的外國人當中，真正非法入境的不算很多，因爲大多數外國人都持有我國簽發的簽证，但逾期滯留的較多，有的人還希望長期居留，有的甚至要求聚居，過集體宗教生活。很多人居無定所，又没有固定的職業，常常去向不明，管理相當困難。入境人口中非法入境、非法居留和非法就業的“三非”人數，還在不斷增加，經調查，近幾年“三非”人數平均年增長率爲40％，具體人數如下：

　　2001年　2442人

　　2002年　4405人

　　2003年　4687人

　　2004年　5435人

　　2005年　6362人

　　從絶對數字看，“三非”人數相當多，但只占在我省臨住和常住外國人總數的0.42％。這些非法居留者，大部分是屬於“過失性非法居留”。在2005年的6362人當中，“過失性非法居留”爲5548人，占總數87.2％。“惡意非法居留”爲814人，占總數12.8％。惡意非法居留者主要來自中東、非洲和南亞的國家，但他們多數持有我國駐外機關簽發的簽证。長期滯留我省的非法入境者主要是越南人，有11，235人，其中11，193人已在我國結婚，生有子女17，413人。這是歷史遺留下來的問題。近年來，由於越南政府實行開放改革政策，越南的非法入境者已經逐漸减少了。現有的越南非法入境者已長期居住在我省，已成了我國國民的家屬，其子女可以根據中國國籍法取得中國國籍，隱患估計不會很大，但要徹底解决這個問題，事實上存在較大困難。

　　目前問題較大的和搆成治安隱患的，主要是來自中東、非洲和南亞等國家的外國人。他們散居在各種出租屋裏，没有固定的職業，去向不明，而且又喜歡聚居和過集體宗教生活，管理難度較大。 

　　外國人在我省的作案行爲，主要是偷渡、盗竊、搶奪、詐騙和走私。他們偷渡的方式通常是組織境外人員在國外騙取中國簽证，在廣州或深圳入境後再持假護照向偷渡目的國申請簽证，把廣州和深圳作爲偷渡出國的中轉站。據廣東省刑偵局2005年上半年的統計，外國人涉嫌刑事犯罪的發案數約有200起，其中多是搶奪、盗竊、詐騙等案件。嫌疑人多爲尼日利亞、伊朗、巴基斯坦等國國民。走私違法犯罪多數是走私違規案件，走私犯罪案件比較少。涉案國家主要是韓國、馬來西亞、新加坡、巴基斯坦等國的國民，占總數40％。毒品走私情况突出，在海關查獲的21起走私犯罪中，走私毒品案件15起23人。比去年同期分别上昇了27.5％和36.0％。查獲各類毒品近53.9公斤。走私犯罪者主要是來自東南亞和非洲國家的國民，占涉案人數91.3％。

　　自2001年以來，我省公安機關努力加强對“三非”外國人的管理，力争“發現一個、查處一個、遣送一個”。爲了交流情况，共享信息，2004年3月，省公安廳創建“外管聯席會議”制度：會議由入出境管理部門牽頭、各相關警種參加。全省21個市的公安局按照省公安廳要求的模式建立“外管聯席會議”制度。2005年8月，省公安廳召開全省公安系統外國人管理會議，進一步明確入出境、治安、户政、國保等相關警種的外管工作職責。省公安機關的“大外管”格局在加强對外國人的管理方面取得了一定的成績。

　　二、問題

　　1. 觀念上的問題

　　主要是對於外國人管理工作的缺陷以及可能造成的社會問題，估計不足。如有人認爲，在“經濟一體化”、“與國際並軌”的形勢下，對外國人的流動，正需要進一步開放和寬鬆，强調加强管理，似乎不合時宜。

　　2. 立法上的問題

　　（1）我國關於外國人管理的法律尚不够完善

　　我國有關外國人管理問題的立法偏重於出入境管理，疏於日常管理；對處理外國人治安案件、群體事件缺乏具體規範。在外國人數日增和國籍、宗教背景日益復雜的情况下，現有法規顯得滯後，公安機關的執法依據明顯不足。出現入出境管理嚴、日常管理鬆的現象。缺乏足够的法律支持，執法依據不足，執法人員難以操作。

　　（2）外管法的法規與其他職能部門的外管規則脱節或衝突

　　現行外管法對相關政府職能部門的外管職責没有規定。工商、勞動、民政、衛生、人事等部門在行政管理中涉及外國人的法規往往與外管法衝突和脱節。例如，現行工商管理法規對外國企業在華設立代表機構，基本上采取“按需登記”原則，導致大量外國人利用“外企代表處”作爲進入我省和居留的渠道，對非法居留和非法就業的外國人只給予一般的行政處罰，缺乏懲治力度。我國駐外機構對申請簽证審批不嚴，只憑申請人所持的内地“邀請書”審發簽证（2005年廣州市公安局依法拘留審查的“三非”人員中，有85％是持有我駐外機構簽發的簽证入境的）。

　　3. 執法上的問題

　　當前核心問題是有法不依，管理措施難以落實。外國人入境後，任何地方都可以居住。當他們住在出租屋或私人房子時，因國家已取消了公安機關對租賃房屋實行登記核準的管理制度，基層派出所對於加强出租屋暫住人口管理缺乏有效的管理機制和模式，對屬於“三非”性質的外國人和居住在出租屋或單位房改房的外國人，治安部門、派出所缺乏入出境的源頭信息和有效的管理手段，對入境後的外國人的去向掌握不準，無法及時有效掌握外國人的動態，管理缺乏導向。

　　4. 協作上的問題

　　警務部門和其他職能部門的協作尚不够協調，還存在一些亟待解决的問題。

　　5. 經費上的問題

　　《外國人入境出境管理法》規定對非法進入中國國境的外國人可處以罰款，並處以限期出境或驅逐出境。遣送外國人出境的費用很大，平均每年約有200人需要遣送，如平均每人要2－3萬元，就要付出幾百萬元的開支，但是，財政没有調撥遣送經費，工作很難進行。

　　6. 人員上的問題

　　《外國人入境出境管理法》規定由“外事民警”執行審查外國人護照及其他證件的任務，但目前我省外事民警人數嚴重不足，外語（特别是少數語種）又有困難，缺乏翻譯力量，已經影響到外管工作的正常開展。

　　三、建議

　　圍遶着依法加强管理、保障和諧秩序這一宗旨，現建議如下：

　　1. 提高認識水平，轉變模糊觀念

　　有人認爲，在“經濟一體化”、“與國際並軌”的形勢下，對外國人的流動，正需要進一步開放和寬鬆，强調加强管理，似乎不合時宜。的確，近十年來，國際上確實存在放鬆或甚至取消入境簽证的趨勢，許多國家在雙邊協定上相互給予簡化簽证或取消簽证，如在歐盟内部、在北美自由貿易協定成員國之間也减免簽证。它們這樣做，自有其不同的背景。這不等於所有國家都要這樣做。簡化簽证或取消簽证不是國際公認的慣例，更不是法律規則，不存在違反慣例或“對等原則”的問題。我們認爲，從我們的國情出發，爲了長治久安和構建和諧社會秩序，對外國人的管理，不僅不能放鬆，反而要進一步加强。只要依法加强管理，就不存在什麽違反“國際慣例”或違反國際法的問題了。

　　從省公安廳和外事辦提供的情况看來，目前我省的外國人管理情况雖然還未到非常嚴峻的地步，但隱憂是存在的，是值得我們重視的。外國人入境人數上昇，本來是我省開放和經濟發展的必然結果，是促進我省發展的一個有利因素。如果來者都是外國專家、高科技人才、投資者，自然越多越好，我們無限歡迎。但如果來者當中不少是搞投機買賣、搶奪、詐騙等不安分的人，他們非法滯留省内，聚居或散居在我們難以控制的出租屋裏，非法就業於各種行業，甚至從事犯罪活動。我們掌握不了他們的去向，更控制不住他們的活動。我省的治安情况本來就比較復雜，如果省内或國内的犯罪團伙與這些外國人沆瀣一起，將形成一股巨大的犯罪勢力，搆成對我省治安、甚至國家安全的嚴重威脅。因此，爲了防範於未然，加强對外國人的管理，是保障我省和諧秩序的當務之急。 

　　2. 完善法律法規，突出依法辦事

　　目前我國法律不够完善，法規之間存在衝突和脱節。對外國人加强管理所依據的法律，主要是國内法。因爲對外國人的管理具有涉外性，在執行國内法的時候，必須遵循公認的國際法原則和我國所承擔的條約義務。對於簽证，有大量國内法規則和國際法原則可循，對外國人居留、就業、活動，法規更是多如牛毛，光是《民法總則》、《中華人民共和國刑法》、外資法、海關法、勞動法，就足以制止“三非”現象。 對外國人的管理，涉及公安、外事、工商、勞動、民政、衛生、人事等許多部門，涉及各方面的法規和規則，有些法規也的確不够詳細和具體，執行起來有一定的難度。加上受到西方國家所謂“經濟一體化”、“全球化”等思潮的影響，執法難度就更大，甚至無所適從。

　　我國法律確實有進一步完善之必要，但法律必然滯後於現實，絶對的完善是没有的。我國現有的法律，本來已足以制止上述情况的發生，當前的焦點是依法不嚴，而不是依據不足。外國人入境前必須辦好簽证手續，入境後必須遵守所在地國的法律。這是全世界都承認的。這指的是所有的法律，而不僅是專門適用於外國人入境出境的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國外國人入境出境管理法實施細則》。原則上説，所在地國的任何法律，除條文另有規定者外，外國人都應該遵守。這樣一來，適用於管理外國人的法律就非常豐富和充分了。管理外國人所依據的當然是國内法，但關於外國人的管理，有三個公認的國際法原則是任何職能部門都必須認真考慮的：第一，國家除受條約義務限制外，没有必須給予外國人入境的義務；第二，國家不得給予外國人以超過本國國民的權利；第三，國家對外國人有行使行政管理和司法管轄的權力。根據這些原則，駐外簽证機關就可以嚴格把好簽证關，不受所謂“影響經濟發展”、“違反國際慣例”等觀念的束縛。根據這些原則，公安機關可以理直氣壯地對外國人依法進行管理，在國家没有特殊規定的情况下，絶對不能把外國人置於特殊地位，把外國人當作本國國民一樣管理，不會錯，因爲現在已經不是殖民地時期讓外國人享有“治外法權”的時代了；工商部門、勞動部門、人事部門就可以嚴格掌握聘用外國人的關，不能隨便把不符合標準的外國人招聘進來，以致影響了本國國民的就業機會，危害社會和諧與安定，更不會讓所謂的“商業代表處”濫發邀請書和聘用書，讓不法之徒乘機混進我國，在我國犯罪，或把我省作爲偷渡出國的中轉站

　　3. 加强管理力度，强化簽证職能

　　外國人入境後，居留、就業、活動，屬於外國人待遇的問題。國際法只承認外國人可以根據雙邊協定享受“最惠國待遇”或“國民待遇”。我國法律和我國簽訂的雙邊協定也只承認這兩種待遇。西方國家提出的所謂“最低標準待遇”或“國際標準待遇”是没有法律根據的。對外國人的優惠待遇是國家爲了引進外資和引進高科技人才而實施的優惠政策，國家可以根據國家的需要而擴大優惠、减少優惠或取消優惠，這都是國家的自主權力。執法者只能根據法律授予，不能靈活處理或放寬，超過法律規定的範圍，就等於讓外國人享有“超國民待遇”。 我國法律和我國簽訂的雙邊協定通常規定給予外國國民以“國民待遇”。所謂“國民待遇”，根據國際法原則，只是給予外國人在民事活動方面享受相當於該國國民的權利，既不完全等同，更不能超越。外國人無權參與居留地國的政治活動，也不能從事居留地國國民所不能從事的活動。任何職能部門在處理涉及外國人的事務時，必須正確對待這個原則，我們既不能歧視外國人，也不能把外國人擺在特殊的地位。當他們提出不合理的要求時，例如提出建立什麽“外國人村”、搞集體宗教活動等等，即使現行法律尚没有明文規定，我們也完全可以理直氣壯地拒絶，因爲我們本國人也没有這種權利，外國人當然也没有這種權利。 

　　《實施細則》要求外國人進行居留登記、住宿登記、遷移登記（第16、22、29、34等條），這是合理合法的。如果不作這些登記，當然就不知外國人入境後的去向，就無法進行管理和保護。當外國人在境内受到侵害時，無法向外國領事館交代，導致國家責任。當外國人在境内犯罪時，我們也無法及時采取措施，導致執法不力。我們必須從“外國人待遇”這個原則决定對外國人行使管理的標準：過左則侵害外國人的權利，過右則損害國家的主權。這都是違法的。依法進行管理，是根據國内法和國際法原則進行管理。至於人們在經濟和貿易領域經常説的所謂“一體化”、“對等原則”，只是商業上的用語或“實踐”，不是法律原則，更不是習慣規則，没有法律約束力。我們處理外國人的管理事務時，千萬不要上當，不然會損害國家利益。   

　　對於違反我國法律或在我國犯罪的外國人（除享有外交特權和豁免者外），不論其地位多高、影響多大，都應該毫無例外地受我國法律懲罰。外國人在我國的違法行爲，必須嚴格執行我國法律，《外國人入境出境管理法》規定“刑事案件的被告人和公安機關或者人民檢察院或者人民法院認定的犯罪嫌疑人、人民法院通知有未了結民事案件不能離境的、有其他違反中國法律的行爲尚未處理，經有關主管機關認定需要查處的，不準離境。”這是維護國家法律尊嚴和保護人民利益的重大事情，不能光從經濟利益着眼，只要外商，不顧法律，讓他們輕易離境，逍遥法外，在人民心目中留下不和諧的因素。

　　“簽证”是國家對申請人的入境申請表示同意的行爲。國家對外國人的入境申請，可以同意，也可以拒絶。即使雙邊協定有所規定，國家也有權附以條件或拒絶申請。任何國家都不會讓對本國不利或甚至有危險的人入境，也不會讓流浪漢、精神病患者、艾滋病患者進入本國。英美等國把准許入境、拒絶入境和驅逐出境作爲國家行使屬地優越權的行爲。一國如認爲申請人有可能影響其社會秩序和妨礙其正常管理，則拒絶其入境。美國把拒絶入境權在法律中規定，加拿大對外國人入境和居留的條件由議會規定。歐洲、亞洲大多數國家都主張由簽证國規定。任何國家都拒絶有可能危害其國民或公共利益的人入境。有些國家還拒絶影響其公共衛生及道德標準的人入境。由此可見，把好簽证關是各國認同的作法。近年出現的放寬簽证或甚至免辦簽证，也只是區域性條約或雙邊協定規定的作法，不是法律規則，也不是什麽對等原則。即使絶大多數國家都同意免辦簽证，也不排除個别國家有嚴格規定入境條件的權利。國家完全可以根據本國的國情龢利益關係來决定，不受任何約束。因爲允不允許申請人入境是國家的主權行爲，任何國家都無權干預。

　　簽证主要是駐外使領館或被授權辦理簽证的駐外機關的職責，至於在入境口岸辦的簽证，只是一種特殊情况。我國《外國人入境出境管理法實施細則》第一條規定十種情况可以在入境口岸辦理簽证。這説明簽证主要是在駐外機關辦理，因爲簽证不是簡單的手續問題，而是駐外機關審查申請人是否符合入境條件的第一道關口。如果把好這道關口，非法入境問題就基本堅决了。國内的公安機關只是根據簽证辦理入境手續，有了簽证，公安機關除非發現其簽证有問題，否則是不能拒絶入境的。因此，非法入境的現象主要産生在簽证這道關口。請全國人大或外交部以立法或行政規章的形式明確規定外國人入境的條件，這是世界各國通行的作法，絶對不會産生“影響國際關係”的問題。國内“商業代表處”、“群衆團體”本來就不具備法人資格，其所發邀請書或聘用書，本來就不是什麽證明文件，只是給申請人作爲申請的理由，根本不是簽证審批的依據。如果不把好簽证這道關口，讓“不受歡迎”的人混了進來，管理當然就難了。 

　　4. 建“大外管格局”，興部門協調合作

　　外國人的管理是一項復雜的系統工程。廣東省公安廳創建的“大外管格局”有助於信息共享和加强相關職能部門的協作，是一項很好的措施。鑒於外國人的管理，不僅是公安系統所能單獨處理的問題，建議把此“大格局”的設想擴大到所有與外國人管理有關的職能部門：由省外辦牽頭，定期舉行“外管聯席會議”。不僅信息共享，還可以統一認識，協調行動。外國人的管理問題不僅是一般的治安問題，而是關係到社會安定、保障和諧秩序的大事。我省外國人管理問題目前還未到非常嚴峻的地步，及時采取有效的管理措施，正是我省的當務之急。

　　5. 解决經費困難，建設外管隊伍

　　隨着外國人在華的人員增多，情况日益復雜，外管工作的負擔加重，所需經費也在增加。例如，財政部門本來就没有專門調撥遣送經費，而公安部門本身也無法承受該筆支出，這樣嚴重影響遣送業務的開展，希望上級領導能予以解决。

　　在外管隊伍上，期望不僅在數量上能够解决人員不足的問題，適當增補人事指標；也期望在質量上能够滿足外管部門的特殊需要，例如給予政策，增添外語翻譯（特别是少數語種）人才。

　　

　　（2006年8月4日）