——關於房地産行業協會落實廣東省委省政府《决定》、《廣東省行業協會條例》情况的調研報告　　　

　　潘蜀健

　　爲貫徹黨的十六届三中、四中、五中全會精神，全面落實科學發展觀，推進管理體制改革，中共廣東省委、省政府於2006年2月15日頒發了《關於發揮行業協會商會作用的决定》（以下簡稱《决定》）。3月1日，《廣東省行業協會條例》（以下簡稱《條例》）也正式實施了。這是兩個高瞻遠矚，具有重大戰略意義的决策文件。《决定》深刻揭示了我國社會經濟發展過程中，在管理體制方面存在的深層次問題。開國内之先河，明確提出了“在發展社會主義市場經濟中，行業協會、商會具有不可替代的重要作用”。《决定》明確要求：“通過三至五年的努力，在全省培育一大批獨立公正、行爲規範、運作有序、代表性强、公信力高，適應社會主義市場經濟要求、符合國際慣例的新型行業協會、商會，並充分發揮其職能作用”。《廣東省行業協會條例》則從法的層面明確了行業協會的地位、組織、職能和法律責任。這兩個文件的正式頒佈與施行，對我省社會經濟健康發展必將産生深遠影響。人們慶幸，在市場經濟環境下，那些長期困擾我們，並搆成重大社會問題、嚴重影響社會經濟活動健康運行，甚至威脅和諧社會建設的體制桎梏，終於找到了一條解决之路。

　　然而，事情並不像人們所期待的那樣順利。《决定》和《條例》的頒發，不僅輿論宣傳没有跟上，社會反應淡漠。相關部門也没有任何執行與實施的動作。有些市縣雖然也發佈了相應的文件，但多數是照本宣科，没有多少具體的落實措施和實施細則。在文件正式實施8個月後的今天，全省各地、各行業的協會、商會運作環境依然如故，運行狀態也鮮見明顯變化。《决定》與《條例》的頒發，尤如“泥牛入海”。人們普遍擔心，省委、省政府的這一重大戰略决策，將會因某些利益關係的影響，因推動力度的不足而收效不大。爲了探索其内在的原因，尋找貫徹《决定》，推進《條例》順利實施的具體措施，我們以廣東省房地産業協會、廣州市房地産業協會爲對象，組織了這次調研活動，現將具體情况及我們的建議報告如下。

　　一、基本情况

　　（一）廣東省房地産業協會

　　廣東省房地産業協會創立於1991年6月，是由房地産企業爲主要成員的房地産業行業協會。協會現有團體會員449個。另有一個由28名高校及研究機構專家學者組成的《專家諮詢委員會》。協會機關現有正式員工12人。分爲行業服務部、市場研究部、雜誌社和辦公室等四個機構。《南方房地産》是協會創辦於1985年的會刊。目前的發行量己達1萬份，在國内房地産業界有着良好的口碑和較大影響。

　　作爲一個以行業服務爲宗旨的行業協會，廣東省房地産業協會通過多年的努力，構建起會員服務、大衆傳播和縱横發展等三大平臺。

　　1. 會員服務平臺：爲會員提供行業維權、市場研究、專業培訓、考察交流等服務，多年來組織了衆多活動，受到協會成員好評。

　　2. 大衆傳播平臺：編輯和出版《南方房地産》雜誌、《廣東房地産網》、《泛珠房地産合作網》、《廣東房地産藍皮書》等等，爲房地産行業成員及政府有關部門提供信息發佈和交流的平臺。

　　3. 縱横發展平臺：爲會員組織市場考察、調查，項目評估、策劃、招商、引資等一系列活動。

　　歷經15年的發展，廣東省房地産業協會以其獨立公正、行爲規範、運作有序，并且舉辦過多次全國性的大型房地産經濟問題研討活動，在業内樹立了良好的聲望。是一間代表性强，且具有較强管理與協調能力的行業協會。然而，即便是這樣一間相對成熟的行業協會，與其他行業協會一樣，也存在職能定位過分狹窄、社會地位低下之類的問題。其職能定位主要局限於非常狹窄的“行業服務”領域，基本不具備或没有履行“行業管理”和“自律機制建設”等管理職能。與《决定》的要求和《條例》的規定還相距甚遠。與我國社會主義市場經濟體制建設所賦予行業協會、商會的職能要求也相差很大。 

　　爲扭轉這種不適應市場經濟要求的被動局面，爲了配合國家對房地産業實施宏觀調控，急需强化協會在行業管理和自律機制建設方面的新要求。廣東省房地産業協會於2006年7月，借貫徹和落實《决定》、《條例》之契機，向其主管部門（廣東省建設廳）提交了《關於落實“廣東省行業協會條例”和省委省政府“决定”的報告》，建議建設廳按《條例》規定，向省房地産業協會轉移：“政策諮詢”、“行業準入和從業規範”、“行業評優和標準制定”、“行業培訓”、“行業自律”、“信息統計與信息發佈”、“行業會展”等7大職能。但遺憾的是，這份報告如“石沉大海”，没有得到任何回應。

　　（二）廣州市房地産業協會

　　廣州市房地産業協會成立於1985年，至今已有20餘年曆史了。協會現有團體會員205個。另有一個由266名個人會員組成的廣州市房地産學會。還有一個主要由36名高校及研究機構專家學者組成的廣州市房地産專家委員會。協會機關現有正式員工10人。分爲培訓部、信息部、會刊、法律事務部和辦公室等五個機構。

　　協會會刊《廣州房協》創刊於2004年（其前身爲創刊於1998年的《廣州房協會員通訊》）。《廣州房協》以其資料性、可讀性而受到歡迎，在業内有一定的影響，目前發行量己超過3000册。

　　廣州市房地産業協會自成立以來，基本上是市場化運作的，經費自籌、人員在市場招聘。目前條件下，協會的職能主要定位於行業服務。由於職權範圍及資源條件的限制，廣州市房地産業協會爲協會成員提供的服務職能也僅僅局限於維權、市場研究和信息服務。20餘年來，由於其竭誠的服務，在業内樹立了良好的形象。廣州市房地産業協會也是一間具有較長發展歷史，協調能力、管理能力、影響力和公信力都比較强的行業協會。

　　2006年10月，廣州市房地産業協會按新頒佈的《廣東省行業協會條例》成功地舉行了换届選舉和章程修改。應當説，廣州市房地産業協會在人員搆成和組織架構上，已基本符合《條例》之要求了。困擾廣州市房地産業協會的主要問題同樣是其社會地位與職能定位。基本不具備或没有履行“行業管理”和“自律機制建設”等管理職能的廣州市房地産業協會，自成立以來的20多年時間，從未收到過任何來自政府部門的書面形式的職能委托。在這裏，“規範企業行爲”、“協調價格機制”、“規劃行業發展”、“反映會員企業意見要求”、“增進政府與企業溝通”、“參與産業政策與標準制定”等溝通和管理上的職能基本上聞所未聞。《决定》頒佈和《條例》實施8個月來，相關部門同樣是“漠然處之”和“按兵不動”，他們的社會地位、職能作用與運作環境基本上没有發生什麽變化。

　　二、存在問題

　　《决定》的貫徹和《條例》的實施之所以如此艱難，情况當然很復雜，但據調查分析，其主要原因可歸納爲如下五個方面。

　　1. 體制上的問題

　　制約行業協會發展的主要問題仍然是體制問題。改革開放以來，由於計劃經濟向市場經濟體制的轉變，促使我國現實社會經濟架構中，國家與個人的“二元結構”，正在向國家、個人與集體的“三元結構”轉化。行業協會這類中介組織的出現，就成爲歷史的必然。從理論上分析，行業協會的存在，對協助國家政權參與社會經濟管理，填補因政府管理職能由管制型嚮服務型的轉型，逐漸退出經濟活動領域而産生的“管理缺位”，彌補“政府失靈”和“市場失靈”的雙重困境。當然是十分必要的。

　　但在實際工作中，管理體制的改革並不如人們期待的那樣順利。在某些領域，形式上的改變並未觸及一些根本性的利益關係。現實的社會經濟架構，仍然存在舊體制遺留下來的許多問題，制約着體制轉化的實際效果。在某些領域、某些層面，舊體制仍然在發揮着强大的作用，阻礙着體制創新及創新後的體制運行。尤其是那些純技術性、操作性的管理層面，由於部門利益驅動，這種轉化更爲艱難。這類現象，在本次貫徹《决定》和實施《條例》這個轉型過程中表現的尤爲明顯。

　　2. 認識上的誤區

　　《决定》的頒佈和《條例》的正式實施，説明决策部門已充分意識到强化行業協會、商會職能，發揮行業協會、商會作用的重要意義。但由於傳統思維習慣的影響，以及《决定》和《條例》頒佈前後宣傳力度和推行力度的不足，在具體職能部門和相關社會群體中，並未引起足够的重視。對於行業協會地位與作用的認識還普遍存在着誤區。人們更多强調的是其參謀和助手的作用，而忽視了行業協會在規範市場行爲、行業管理和維護企業合法權益上的自主與主導作用。尤其是各級政府的業務主管部門，習慣上把協會當作招之即來、揮之即去的附庸和下級，而從未視它們爲一種代表一方利益，值得重視和尊重的社會力量。這種認識上的誤區，在近幾年國家對房地産業實施的宏觀調控過程中表現得尤爲明顯。爲落實國家的宏觀調控政策，制定本省、本市的實施細則，省、市有關部門進行了一系列的研究，甚至不惜投入資金委托專家進行專題研究，也召開了一系列的會議廣泛徵求意見，這當然是對的。可奇怪的是，無論是廣東省還是廣州市的房地産業主管部門，從來没想過徵求一下廣東省房地産業協會或廣州市房地産業協會的意見。他們寧肯直接與開發商打交道，也不屑徵詢協會的意見。由此可見，在某些政府主管部門的眼中，協會地位的低下。顯然，這種認識上的誤區，既影響了行業協會的權威和影響力，也制約着《决定》和《條例》的實施進程及實施後的實際效果。

　　3. 政府職能轉變的滯後

　　有關部門解釋，行業協會的職能與權力來源於會員章程、政府授權和法規規定。但由於我國大多數行業協會的成立本身就是一種政府行爲，作爲政府機關附庸和下級的行業協會，在行業管理中没有自己的“話語權”，社會地位低下。在職權獲取上的自主性、競争性先天不足；由於長期計劃經濟體制的影響，政府曾以唯一管理者的身份統管着社會上的所有大小事務。這種特有的社會經濟環境决定了我國的行業協會職能與權力在目前條件下，將主要來源於政府授權。也就是説，我國行業協會的職權有賴於政府職能的轉化。隨着政府職能由管理型嚮服務型的過渡，一部分行業管理職能將從政府剥離出來流向行業協會。本次貫徹《决定》和實施《條例》的轉型過程如此艱難，在相當程度上折射出政府職能轉變的滯後現象。

　　4. 行業協會的自身素質問題

　　行業協會的自身素質在一定程度上决定着其能承載的職能和社會賦予的權力。由於歷史的原因，我們的行業協會發展走過了漫長而艱難的道路。目前也的確有些行業協會存在着人員不足、規模較小、影響力較低等一系列素質問題。這些問題一方面影響着行業協會的社會地位和職能發揮，同時也限制了政府主管部門的職權委托。但是應該看到，之所以出現這類現象，在很大程度上由於政府主管部門對協會的認同。如果我們長期把協會當作某些政府機關的附庸和下級；如果我們始終不讓協會擁有其應有的職能和職權，剥奪協會在行業管理上的話語權；如果我們長期把協會當成安置閒雜人員的場所，如何樹立協會在行業管理上的權威？我們認爲，行業協會的自身素質問題只能提示各級政府主管部門在貫徹《决定》和實施《條例》時應盡的責任，决不能成爲扺制貫徹落實《决定》和《條例》的托辭。

　　5. 宣傳和推行力度不足

　　《决定》和《條例》文件生成和頒佈前後，無論是宣傳的力度還是推行的力度都明顯不足。對待這麽一項在國内首創，對社會經濟健康發展影響深遠的重大戰略决策的推行，宣傳和促進工作竟如此低調、社會反應竟如此平淡，的確有些出人意外。由於宣傳力度的不足，《决定》和《條例》頒佈後，並没有形成强大的輿論導向，也没有像其他社會經濟改革措施那樣引起社會的强烈關注，從而給《條例》的實施造成了認識上的心理障礙；由於推行力度不足，《條例》的實施也失去了組織上的保障。

　　《决定》的貫徹和《條例》的實施，實際上是我國社會經濟體制改革向國家管理架構縱深推進的另一戰役，是我國社會主義市場經濟秩序建設過程中具有重大戰略導向意義的大事。如果説，改革開放初期，我們成功地剥離了政府與企業的父子關係、婆媳關係，將企業推向了市場，形成了社會主義市場經濟的基本架構。那麽，可以把《决定》的貫徹和《條例》的實施，看作爲鞏固改革開放成果，完善並最終確立社會主義市場經濟體系架構的戰略性選擇。對待如此艱難，如此復雜的一項改革措施，遇到如此低調、如此平淡的推行過程，其結果不盡人意也就不再令人奇怪了。

　　三、具體建議

　　基於上述認識，爲深入貫徹《决定》精神，把《條例》的實施落在實處，開創我省協會、商會工作的新局面，實現省委、省政府提出：“通過三至五年的努力，在全省培育一大批獨立公正、行爲規範、運作有序、代表性强、公信力高的協會、商會”的要求，開創我省社會經濟發展的新局面，提出如下建議。

　　1. 選好試點單位，以點帶面，推動《條例》的實施進程

　　《决定》的貫徹和《條例》的實施是一項影響深遠，涉及面廣，關聯因素復雜的系統工程。應當充分認識到其復雜性和艱難程度。爲了有計劃地以點帶面、全面推進，建議省委、省政府選好試點單位，以點帶面，推動《條例》的實施進程。

　　鑒於我國房地産業正處於宏觀調控過程中，無論是從行業自律機制建設、誠信體系建設，還是從全面落實國家宏觀調控措施出發，都迫切需要依靠行業協會的力量，形成行業的内部管理機制。鑒於廣東省房地産業協會、廣州市房地産業協會都是成立多年，發展歷史長，運作行爲規範，具有一定的協調與管理能力，會員代表面廣、獨立公正，具有一定影響力和公信力的行業協會。我們建議以房地産行業爲切入點，以廣東省房地産業協會、廣州市房地産業協會爲試點單位，以點帶面，全面推動《條例》的實施進程。

　　2. 成立工作組，由上而下實施强力推進

　　如前所述，在我國目前的體制環境條件下，協會的職能將主要來源於政府職能的轉變。要依賴管制型政府嚮服務型政府的過渡，通過政府機構的改革,將那些明確可由行業協會承擔的具體職能，剥離出來轉移給行業協會。但從試點的效果來看，由於利益關係，這種剥離不可能自然發生，必然是一種從上而下帶有强制性的過程。即這次部分管理職能由政府主管部門向協會的轉移，僅僅依靠政府的中間層次，由原有省、市的業務主管部門來推進是不够的。有必要像改革開放初期那樣，建立專門的組織，實行“自上而下”的推進。因而，我們建議省委、省政府爲貫徹《决定》、推動《條例》的實施成立相應的工作組，帶着任務，下到各級政府主管部門，一個一個處、一個一個科、一個一個室地落實轉移的職能及其轉移程序。

　　3. 加大宣傳力度，形成强有力的輿論導向

　　宣傳是輿論導向的前提，有多大的宣傳力度，就有多大的推進力度。相應於如此重大的戰略决策，我們可以大張旗鼓地宣傳發動。通過報導、研討、辯論等豐富多彩的形式，造就社會熱點，引導社會關注，形成强有力的輿論導向。從而對《决定》的貫徹和《條例》的實施産生强有力的推動作用。

　　4. 輸送知識、輸送人才，實施“幫扶”政策

　　在點上試驗的同時，對那些存在成員不足、素質較低、規模較小等問題的行業協會，不妨依據具體情况通過人才培養或直接輸送人才，實施“幫扶”政策。幫助他們盡快提高自身素質。條件成熟時承接行業協會的管理職能。

　　相信經過這種試點先行、重點推進、以點帶面、幫扶並舉、穩步發展的推進行動，《决定》的貫徹和《條例》的實施效果必將大幅改觀。“通過三至五年的努力，在全省培育一大批獨立公正、行爲規範、運作有序、代表性强、公信力高，適應社會主義市場經濟要求、符合國際慣例的新型行業協會、商會，並充分發揮其職能作用”這一省委、省政府的戰略决策目標，必將順利實現；我省社會經濟發展環境，必將有大幅改觀；我省社會經濟發展，定將邁上新的臺階。

　　

　　（2006年11月3日）