廣東省人民政府參事室社會發展組

　　

　　社區衛生服務是構建和諧社區的重要組成部分，大力發展社區衛生服務，對於推進城市醫療衛生體制改革，促進社區居民健康水平的提高，滿足社區居民醫療衛生的基本需求，體現衛生服務公平性、可及性，解决看病難、看病貴問題，對於化解社會矛盾，促進社會和諧，具有十分重要的意義。中共中央、國務院高度重視發展城市社區衛生服務，胡錦濤總書記、温家寶總理就這項工作分别作了重要指示，國務院專門召開了全國城市社區衛生工作會議，並印發了《國務院關於發展城市社區衛生服務的指導意見》（國發〔2006〕10號），把發展社區衛生服務作爲優化衛生資源配置，有效緩解群衆看病難、看病貴問題的切入點，和促進衛生綜合改革的交匯點，要求把它擺到重要的位置，集中精力，積極推進。爲瞭解我省社區衛生服務工作情况及存在的問題，我們省政府參事室社會發展組專門到廣州、深圳、湛江等地進行了調研，現將有關情况報告如下：

　　一、我省社區衛生服務的基本狀况

　　自1996年在深圳寶安區開展試點工作以來，我省社區衛生服務工作得到較快的發展。目前，全省經衛生行政部門批準設立的社區衛生服務機構有1474個，其中社區衛生服務中心743個，社區衛生服務站731個，此外有基層門診部（所）12223個，爲居民提供基本醫療等衛生服務。珠三角有條件的農村地區也逐步開展了社區衛生服務，基本實現了“到2005年，經濟特區、珠三角地區要形成社區衛生服務體系；東西兩翼基本形成以社區衛生服務爲主體、其他中西醫基層衛生醫療機構爲補充的社區衛生服務網絡；其餘各市的社區衛生服務要形成一定的規模”的發展目標。社區衛生服務網絡的形成較好地爲居民提供了連續、綜合的社區衛生服務，促進了城鎮醫療衛生體制的改革，爲解决群衆看病難、看病貴問題作出了積極的貢獻，促進了社會的和諧發展。 

　　我省各級政府加强了對社區衛生服務工作的領導，大力發展社區衛生服務。目前全省有10個地級市先後制定了發展社區衛生服務的實施方案。廣州市制定了《廣州市城市社區預防保健等公共衛生服務具體項目和補助標準》，要求各區（縣級市）財政按社區衛生服務人口每人每年不低於10元標準安排社區預防保健的補助經費，並隨着經濟的發展逐年提高補助標準。市、區（縣級市）財政和社區衛生服務建設單位共同籌集2.68億，用於社區衛生服務中心業務用房的標準化建設。深圳市已建成了420家社區健康服務中心，基本形成了15分鐘的服務圈，社康中心充分發揮其服務對象相對固定且數量適宜的優勢，屬地管理，以人爲本，將基本醫療、婦幼保健、計劃免疫、慢病管理、健康教育、老年保健等多項服務落實到居民生活或工作的社區。湛江市共設立社區衛生服務機構43個，覆蓋居民19.8萬户，人口63.7萬人，建立家庭健康檔案50.81萬份，個人健康檔案3.67萬份。

　　二、當前我省社區衛生服務工作存在的主要問題

　　（一）區域發展不平衡

　　我省各地社區衛生服務發展的水平相差甚大，經濟發達地區、領導重視的地區相對較好，經濟欠發達地區、領導重視不够的地區相對較差，個别地區甚至還没有開展這項工作。在調研中發現，某市一個區的社區衛生服務機構没有一個是政府主辦的，全部是民營的；有些部門對社區衛生服務的認識不到位，主要表現在對社區衛生服務在解决群衆看病難、看病貴，構建和諧社會方面的重要性認識不足，對發展社區衛生服務緊迫性認識不足，對發展社區衛生服務可及性認識不足。

　　（二）配套政策不完善 

　　1. 社區衛生服務的財政政策不落實，缺乏穩定的社區衛生服務資金籌集機制。目前，各地對社區衛生服務的財政政策各不相同，但能够列入財政經費預算或按相關政策執行的是極少數。如何保证社區衛生服務有穩定資金來源渠道，有合理的籌集資金方式和機制是急需解决的問題。

　　2. 社區公共衛生服務項目專項管理經費未能建立。社區衛生服務機構除醫療服務項目有經濟收益外，預防保健、健康促進、健康教育、健康普查以及建立健康檔案等爲無償服務，投入大量的人力、物力却得不到有效的補償，不能保证社區衛生服務的可持續發展。

　　3. 社區衛生服務業務用房配套政策没有落實。“城市新建或改擴居民小區時，須按規劃要求在公共服務設施中預留社區衛生服務用房”。國家制定的政策很明確，但究竟由哪個部門去落實没有下文；將社區衛生服務設施納入城市公共設施配套建設計劃，對新建或改造的配套社區衛生服務業務用房缺乏配套政策；市、區（縣級市）財政未建立社區衛生服務建設專項經費予以保障；未制定實施細則予以落實，造成本來應由社會或政府承擔的責任轉嫁給醫療機構。

　　4. 社區衛生服務機構的設備配置經費不到位。社區衛生服務機構設備陳舊、落後，社區衛生服務中心機構配置和設備投入主要來源於自身積累，政府未給予財政補助。這與其公益機構的性質是不相符的。

　　5. 社區衛生服務的醫保政策不完善。未充分發揮城鎮職工醫療保險第三方的經濟杠杆調節作用，按照“低水平、廣覆蓋”的原則，逐步擴大醫療保險覆蓋範圍；未建立真正有效的雙向轉診和兩級醫療機構分工合作的機制，引導居民在社區衛生服務機構首診，用最少的代價解决常見病、多發病。

　　（三）社區衛生服務機構人才匱乏 

　　目前大部分地區的社區衛生服務機構人員過多、素質偏低；參加培訓的積極性很差、培訓效果不好；待遇太低、人員没有出口、高素質人才引進困難。

　　（四）社區衛生服務的管理缺乏標準化、科學化、規範化 

　　政府在社區衛生服務規劃上缺乏對發展目標、模式、規模、速度和措施等進行科學論证，社區衛生服務體系建設、機構建設、人員配備標準、素質能力要求、服務流程和操作規範等均有待規範。

　　（五）群衆對社區衛生服務的認識不足 

　　廣大群衆没有建立預防爲主、合理醫療觀念，對社區衛生服務的認識不深、利用不够，影響了社區衛生服務功能的發揮。

　　三、進一步加强社區衛生服務的幾點建議

　　（一）强化政府職能，進一步加大工作力度

　　發展社區衛生服務是政府履行社會管理和公共服務職能的一項重要内容，政府要在建設社區衛生服務中發揮主導和保障作用。首先，各級政府應充分認識到發展社區衛生服務的重要意義，成立社區衛生服務工作領導小組，制定各地貫徹落實國務院《指導意見》的實施意見，總結推廣各社區衛生服務示範區的工作經驗，把推進社區衛生服務工作納入當地經濟與社會發展總體規劃，綜合考慮人口分佈、健康需求、衛生資源利用和經濟發展水平等狀况，制訂科學的社區衛生服務發展規劃。

　　其次，政府應增加對社區衛生服務的投入，調整衛生經費的支出結構或設立專項經費，把社區衛生服務經費納入到地方政府財政預算，建立經常性投入機制，保证社區衛生服務經費投入的增長幅度與財政總支出的增長幅度一致。還可采取多種補償方式，如購買公共衛生服務或者按服務人口預付費。

　　此外，發展社區衛生服務涉及到多個部門和行業，應明確政府各有關部門在發展社區衛生服務中的任務和作用，如在設置規劃、機構核定、人員編制、運行機制、業務用房、經費保障、人才培訓等等方面，形成各部門相互配合、齊抓共管，共同促進社區衛生服務事業健康發展。

　　（二）健全規章制度，爲社區衛生保駕護航

　　社區衛生服務的運作需要良好的環境支持，建立和健全與國務院發佈的城市社區衛生服務指導意見配套的城市社區衛生服務規章制度，使社區衛生服務規範性發展，避免盲目性建設。

　　一是明確社區衛生服務的性質和功能定位。社區衛生服務機構提供公共衛生和基本醫療服務，發展社區衛生必須始終堅持這個方向，堅持不同於大醫院的診療服務模式，堅决避免向大醫院模式發展。 

　　二是完善相關的配套政策。例如制訂社區衛生服務機構與綜合醫院雙向轉診制度，建立社區衛生服務機構與大中型醫院合理分工、密切合作、相互支持的機制。扶持社區衛生服務機構盡快承擔起常見病、多發病、康復和護理等服務, 真正做到“小病到社區、大病進醫院”。

　　三是將符合條件的社區衛生服務納入醫保。按照“低水平、廣覆蓋”的原則，逐步擴大醫療保險覆蓋範圍。將符合條件的社區衛生服務機構納入職工醫療保險定點，將規定的社區衛生服務項目納入基本醫療保險支付範圍，試行社區衛生服務首診病種、方式以及制約措施，合理拉開社區衛生服務機構與醫院病人自付比例和收費標準。

　　（三）把好準入監管關，營造良好的社區就診環境

　　規範社區衛生服務機構的設置和標準，制定社區衛生服務機構、從業人員和技術服務項目的準入標準，明確社區衛生服務範圍、内容和收費標準，制定社區衛生服務技術操作規範和工作制度。

　　加强對社區衛生服務機構的監督和管理，建立衛生監管制度和醫療費用、質量等考評體系。加强經常性的監督檢查，充分發揮社區居民的民主監督作用，將社區居民是否受益、是否滿意作爲評估社區衛生工作的主要指標，對不符合資質和規定要求的社區機構，限期整改。加强藥品、器械的質量監管，加强財政、審計和物價監督。可委托藥品生産經營企業定點爲社區衛生服務機構生産和供應合格、價廉的常用藥品。進行政府集中采購、統一配送、零差率銷售藥品和醫藥分開的嘗試。

　　（四）優化服務隊伍，全面提高社區衛生服務水平

　　目前社區衛生服務機構服務水平參差不齊，質量較低，造成病人不願意到社區就診，提高社區衛生服務機構醫務人員水平勢在必行。應建立社區衛生服務機構人才培養機制，培養具有豐富醫學知識和良好服務意識的複合型人才，既要使他們掌握基本的醫療康復和預防保健等專業知識，又要培養他們樹立人文關懷的意識，把理解人、尊重人、關心人融合到具體的業務工作中去。一方面加大對現有在崗人員的崗位培訓，在財政的支持和引導下，從實際出發，做到崗位培訓有規劃、有經費、有實施、有效果，力争在幾年内，對現有人員全部進行輪訓；另一方面，嘗試在綜合大學醫學院和大型醫療機構設立全科醫學專業或者全科醫師專修課程。有條件的地區可實施大型醫院醫務人員輪崗制度，采取晋昇與到社區掛職相結合的方式。加强對全科醫生的規範化教育培訓,采取有效措施吸引優秀人才到社區工作。

　　社區衛生服務機構完善内部激勵機制，對社區衛生服務人員實行“公開招聘、合同聘用、崗位管理、績效考核”的辦法。加强和改善工作總額管理，實行以崗位工資和績效工資爲主要内容的收入分配方法。有條件的地區探索實行“收支兩條綫”的管理辦法。

　　加快社區衛生服務信息化建設，提高服務效率。社區衛生服務信息平臺與醫院信息系統、公共衛生管理等系統對接，實現信息共享和信息傳遞，真正實現社區衛生服務科學化、數字化管理。

　　（五）整合社區資源，爲發展社區衛生服務提速

　　由於多方面的原因，許多職能相互交叉，如社區康復工作，就有民政、殘聯、衛生等部門參與；又如計劃生育及母嬰保健工作、有人口與計劃生育及衛生等部門參與；再如在財政投入方面就有市、區兩級財政的投入。資源相對分散，而且由於没有建立有效的統籌機制，造成了許多不必要的重復建設。因此要結合社區的實際需求，對整個社區的相關資源進行整合，讓有限的資源發揮最大的作用。如建立一個協調機構，完善各部門間的協調機制，積極開展計衛聯手、民政衛生聯手等等。另一方面，按社區衛生服務機構設置規劃的要求，充分利用現有醫療資源，將其進行統一的整合，以提高資源利用率，避免重復建設的浪費，加快社區衛生服務網絡的建設。同時，社區衛生服務機構應盡量由公立醫療機構舉辦爲宜。

　　（六）廣泛進行宣傳，引導群衆轉變健康和就醫觀念

　　除了醫療體制的因素外，群衆看病時缺乏合適的引導，缺乏理性的健康觀念和就醫觀念也是導致看病難、看病貴的一個重要因素。新聞媒體、宣傳部門、衛生行政部門、健康教育機構應傳播正確的健康觀和理性的就醫觀念，使廣大群衆瞭解發展社區衛生服務的目的、意義和作用，將參保人員到社區衛生服務機構就診的有關政策告訴群衆，引導群衆瞭解、支持和積極參與社區衛生服務工作。

　　（2006年9月22日）