吴厚德

　　我國當前的實際情况，總體表現爲東南沿海相對發達，西部相對貧困與落後，中部次之，各地區、各區域之間的發展極不平衡。區域之間的和諧，是構建和諧社會的重要組成部分，造成這種區域不和諧的原因既有歷史原因，也有現實主客觀原因。原因固然是多方面的，但現行我國財政政策的缺陷也是其中的一個重要因素。

　　解决地區發展不平衡，在我國現階段主要依靠兩方面：一方面是依靠該地區的廣大人民群衆的努力改變本身的落後面貌，但由於種種原因，單靠該地區資本原始積累是不足以改變現實的落後面貌的；另一方面是依靠國家財政政策給予支持和幫助，這主要是通過國家財政轉移支付制度，增加對貧困地區特别是西部地區的投入。財政轉移支付制度分爲兩類：一類是由中央政府向地方政府實施轉移，稱爲縱向轉移支付；另一類是由較富裕地區向貧困地區實施銜接撥款，稱爲横向轉移支付，前者被多數國家所采取。

　　中央政府向地方政府實行轉移支付，主要包括兩類：一類是一般轉移支付，這是中央政府撥付落後地區因財力不足難以支付地方政府一般行政支出成本與合理的支出需求所需要的財政資金撥款，以實現公共服務水平均等化；另一類是爲實現特定目的專項轉移支付，也稱中央專項補助。

　　當前，我國轉移支付制度具有明顯缺陷性特點，即原體制中的轉移支付形式（如老體制上解與補助、結算補助）與分税制中的税收返還、中央增量規範化轉移支付同時并存，雙軌運行。這種混合形式的財政轉移支付制度在實際操作中存在擠占、挪用，監督管理不到位，轉移支付的政策導向不明，轉移支付形式多，調節功能微弱等問題，導致資金使用效益低下等問題的産生，最終没有很好實現中央的政策目標，還加劇了中央與地方事權混淆。

　　根據我國國情，如何進一步改革與完善我國現行轉移支付制度，更好地促進與實現地區與地區之間的和諧，有以下幾點可以選擇：

　　1. 我國轉移支付制度應以公平作爲終極目標，逐步建立以一般轉移支付爲主、專項補助爲輔，縱横交錯的財政轉移支付模式。縱向轉移支付可以强化中央政府的宏觀調控能力，實現全國範圍内的公共服務水平均等化，均等化是政府間轉移支付制度的長期終極目標，即實現社會公平。通過横向轉移支付，可以减輕中央的財政壓力，其直接目標就是减少富裕省份和貧困省份之間的財力差异，糾正或調整地區之間財政能力或公共服務水平的横向失衡。轉移支付制度應定位於確保全國各地都能提供最低標準的公共産品和公共服務，重點用於經濟欠發達地區和能源、交通、通訊、環保等基礎産業以及教育、科技、醫療保健、就業培訓等公益事業和社會保障事業。

　　2. 清理不合理的專項補助，改變目前專項設置過多過濫、覆蓋面過寬、重點不突出、零星分散的弊端。中央對地區的專項補助是爲了實現中央特定的政策目標，目前我國各地區都把中央專項補助視爲“唐僧肉”，爲此，必須加强對中央專項補助分配及管理使用情况的監督管理。重點是規範政府行爲，取消不合理專款項目，並引入現代化的管理方式和手段進行管理。

　　3. 設計一套科學合理的效益評價與考核指標，建立財政轉移支付評價、監督和考核機制。一方面對轉移支付資金的使用和效益情况進行評價和考核；另一方面建立一套行之有效的監督制度制約體系，對財政轉移支付資金的分配程序、使用過程、經濟效益進行跟踪反饋，確保資金使用效益的最大化。

　　4. 建立以“因素法”爲依據的轉移支付制度，取消傳統的“基數法”。因素法的基本理論依據是，選取能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，主要包括：一般因素（如人口、土地面積、行政機構數量等）、社會發展因素（如城鎮人口數量、各類教育學生人數、醫療機構或病床數等）、經濟發展水平、自然條件因素、特殊因素等，按其影響程度大小確定計分標準，以此來確定各地區的轉移支付額。

　　5. 積極支持東部發達地區科技創新。我國東部地區經過20多年國家政策與投資傾斜，經濟得到快速發展，從全國區域經濟分工與協調發展來看，東部地區面臨着雙重任務：一方面要支持西部地區大開發戰略，實現共同富裕目標；另一方面要充分發揮自身優勢，加快經濟發展，率先實現現代化。因此，中央對地方轉移支付在考慮對貧困地區的財政補助的同時，還必須考慮到東部發達地區科技創新的支持，這不僅是東部地區自身進一步發展的需要，也是全國經濟整體發展的需要，這樣，可以讓東部地區更好地起着示範作用，以點帶面，以至推廣到全國各地；同時，也使東部經濟發展更上一個新臺階，東部地區也就更有能力去支持西部大開發，“兩者”相輔相成，共同促進。

　　

　　(2006年2月21日)