王仲興

　　近幾年我年年參加或者列席省市區三級人民代表大會，切身感到：我省公共財政的框架已經初步形成，財政體制改革成績斐然，每年的財政預算不斷創新，但也存在一些問題。本着廣東敢爲全國先和政府應當主動積極接受人大審查監督的精神，現就各級政府財政預算報告及其相關問題，提出如下一些建議。

　　一、報告的主題和重點

　　在預算報告是否應當突出如下主題：堅持依法治財和科學理財，構建民主財政、公共財政和和諧財政。

　　預算報告是否應當注重内容的科學與和諧、形式的通俗與具體，方式的公開與透明，監督的多元與力度。

　　二、内容的科學與和諧

　　科學財政是和諧財政的靈魂，和諧財政是科學財政的落實。財政預算報告可否在科學與和諧的辯證關係中表達如下内容：

　　1． 地區財政之間的科學與和諧

　　不均衡是廣東經濟與社會發展的重大特點。我省通過迅速擴大轉移支付，均衡各地政府之間的財力，取得了明顯效果，但是一般性的轉移支付仍然具有進一步擴大的空間。相對於全國而言，我省盡量提前完成基本彌補標準財政收支缺口的目標是可能的。能否在一般性轉移支付問題上，着力總結2006年度執行情况，具體描述2007年度預算計劃。當然在理念上也是否强調：市場因素形成的社會發展的差距，不必要也不可能彌補；一般性的轉移支付最終只能彌補公共服務能力的差距。從而，督促各級政府用錢要慎重，要出實效。 

　　2．在公共財政上的科學與和諧

　　在公共財政問題上，應當加大對公共管理和公共服務領域的財政投入，進一步减少一般性競争領域的投資。報載，我省今年已爲洪灾地區投入重建資金15．85億元，明年將增15億元紓解農民看病難等問題，這都是令人欣喜之事。但是，能否在關係到生産建設特别是人民群衆生命健康安全的水利防洪防旱工程建設的資金投入上有個長遠規劃，而且明年就啓動，有個大動作。此外，在社會保障體系的建立與完善、教育支出特别是農村義務教育的保障與發展、環境保護特别是珠江治理、緑色廣東、“三農”等問題上，步子是否能够再大一些，所占比例與絶對數字能否有個較明顯的增長。報載，省外存在拖欠公安民警工資的現象。我省可以推而廣之地清查，涉及公共服務領域的支出有無拖欠現象。

　　3．收入與支出之間的科學與和諧

　　從一定意義説，財政預算報告講的就是收支問題。

　　一是公共財政支出需要的極度擴張與有限財政收入之間的矛盾，越來越突出。講清困難，叫叫苦是必要的，是應當的，是可以理解的，但必須實事求是，説到點子上。

　　二是講清錢如何挣的？在預算資金的籌集上，對“取之於民”的部分，如涉及到個人、集體的税款特别是新增設的税款，應當講清楚。還應當强調在籌集資金上切實改善服務。

　　三是錢如何花的？到底是怎樣“用之於民”？如何規範地、安全地和有效地分配與使用預算資金，把錢用在刀刃上，是大學問，是政府預算的重點與核心，尤其爲民衆所關注。預算報告應當前後銜接貫通。也就是説，對於上個年度人大通過的預算執行情况，要一一比照，清晰交代。特别是執行中對計劃有無變動？如何變動？爲何變動？其規範性、安全性和有效性？需要講清楚。 

　　4．進取意識與憂患意識之間的科學與和諧

　　一方面，應當看到我省的大好形勢與光明前景，在預算報告中體現出强烈的進取意識和必勝信心。另一方面也要增强問題意識、憂患意識和風險意識。我省與全國一樣，政府在財政權能上存在結構性缺陷，大量預算外資金游離於人大的預算監督之外，政府的財政行爲方式特别是投資方式也有缺陷、存在各種債務。因而，需要講透問題，弄清風險，及時防範，明示公衆。

　　5．會計科目的科學與和諧

　　預算編制内容的精細性、完整性與科學性，需要進一步規範，已經成爲共識。能否從明年起，將之作爲一個專題，進行實证研究，提出會計科目的改革設想，以上報中央。

　　在此，只就“罰没收入”問題談點看法。“罰没收入”是財政收支科目中的一項内容，又是一種客觀事實，無從逥避。但是，問題出在增减率上。有些政府預算報告對罰没收入設定了增長率。這是不科學的。罰没收入是自然發生現象，無論事先設定增長還是减少，都是缺乏客觀根據的，因而對其增减應當采取不作爲立場。由於一些地區靠罰没收入的回撥維持或者補貼運轉，以解决或者緩解經費緊缺，使罰没變成創收；有些地區將罰没收入的有無及多少作爲考核單位或者工作人員的量化標準之一，使罰没變成業績。這些使罰没目的變异的做法，既助長了不正之風，也造成政府與民衆之間的矛盾，不利於構建和諧社會。罰没收入增長率既不科學，也不和諧。建議：對“罰没收入”一律不規定增長率或者减少率。新年度計劃的罰没收入數額爲上年度實際的罰没收入數額，增長率或者减少率爲零。以此類推。

　　三、形式的通俗與具體

　　1．通俗━━讓外行人看得懂，對外行人不忽悠

　　當前的突出問題是，絶大多數老百姓及人大代表看不懂預算報告。財政預算是門科學，其專業性、技術性很强，準確而全面的表達必須運用專業話語，這是可以理解的。但是專業性與通俗性相結合仍然是必要與可能的。建議：

　　（1）渠道。一是主報告在文字上、内容上下些功夫，向明白易懂方向努力。二是試行公佈由政府署名的面向社會的預算報告通俗版（内容無需面面俱到，詳略得當，擇民衆關心的熱點、重點、疑點爲宜，但需要系統、完整、準確、權威）。三是對人大會議上過於學術化的名詞解釋等作些改進。四是多方位、多形式地强化媒體輿論宣傳。

　　（2）方式。一是内容明確化，點明關鍵，指出要害，不逥避矛盾，對民衆不要用外交辭令。二是文字通俗化，甚至口語化。三是多舉數字特别是事例説明。四是輔之以圖表。  

　　2．具體━━讓内行人看得明，對外行人不敷衍

　　我省詳盡的省級部門預算表獲得普遍贊賞。但是，預算編制内容粗糙，數字籠統，科目不細仍然是普遍現象，以致内行人也不明就裏，無法對預算内容的真實性和合理性進行判斷。能否在以往的基礎上，使預算報告内容更加詳細、數字更加具體、推進政府收支分類等改革。這樣，將有利於内行人看出門道，當好參謀，參與監督。

　　四、方式的公開與透明

　　1．公開與透明之範圍

　　民主理財，就是要營造一種財政民主的氛圍，使社會成員都有機會參與到預算運轉過程。首先是面向人大代表，這是剛性規定。其次，要最大限度地面向廣大民衆，廣開渠道向社會公布政府預算，徵集意見，尋求參謀和監督。 

　　2．公開與透明的時間

　　（1）提前時間，提高質量。人大審議預算與預算編制的時間銜接不暢，預算編制的時間過短，其效果不言自明。爲此，能否將預算編制的時間適當提前一二個月。

　　（2）面向人大代表的，是否重點解决審查編制預算的多次性。目前，人大代表審查預算的時間最多一兩天，容易走過場。能否分别人大代表中的專業隊伍與非專業人員，一年兩次或者三次公佈與檢查、審計，建立中期考核制度，舉行聽证會議。

　　（3）面向公衆的，是否注重專題性與多次性。熱點、重點、疑點是内容，形式不拘，時間可以定期爲一年二三次，公示於衆，成立專門機構、采取多種方式廣泛吸納意見。

　　五、監控的多元與力度

　　1．監控主體的多元化

　　（1）外部監控與内部監控

　　外部監控。改進人民代表大會制度，特别是完善人大審查批準預算制度，不在本建議範圍之内。本建議强調的是各級政府在財政預算接受人大的審查與監督問題上的自覺性與主動性。一方面，應當在報告實體内容中體現出這種精神，另一方面，更應當在報告程序中表現出這種精神，在人大代表各種方式的審查中，主動些、誠懇些、謙恭些，是必要的。

　　内部監控。如財政部門對於各個公共資金使用部門的適時監控；各個部門内部對於財政資金使用情况的監控；完善財政支出績效評價機制。這是内行人知情人的監控，可獲得專業、準確的效果。但是，需要在體制上改革，否則政府内部的監督很難取得實效。

　　（2）專門監督與社會監控

　　官方與民間結合，精英與大衆結合，專門人員與非專業人員結合。此外，在專項經費的收入或者使用上，請社會上的具有中立立場的審計機構參與監控。

　　（3）自上而下監控與自下而上監控

　　我國的預算監控體系是自上而下設立的。地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級政府預算、决算進行監督。我省能否在自下而上的監控根據、範圍、手段上有所創新。

　　2.監控力度的最大化

　　財政預算的監控手段很多，特别是人大監控相對完善。但是，實踐中有法不依，執法不嚴，監控不力現象嚴重。這是大量預算違法行爲屢禁不止的重要原因。其癥結在於預算權力過分集中於政府手中。如何進一步限制政府權力，轉變政府職能以適應市場經濟體制，在報告中是否有個態度。 

　　上述建議所涉事項，有的權在中央，但可否進行必要性、可行性研究，然後上報解决；有的要從長計議，但可否也進行必要性、可行性研究，之後逐步解决；有的處於邊緣之間，我省可否先行。

　　

　　（2006年12月11日）