吴厚德

　　一、當前我國財政支出存在的突出問題

　　現階段我國財政支出存在的突出問題在於財政支出結構不合理，支出的錯位比較嚴重，無論從廣東和全國範圍來看都十分凸現。

　　就廣東來説，根據廣東省2006年預算支出安排2505億元中，省級財政安排於教育、農村衛生建設、發展公共事業等公共服務方面的支出，約占省級財政預算的41.56%，對比以前對政府公共職能的忽略來看，是一個積極的舉措（過去多年來只達到20%多一點）。但若與毗鄰的香港特區政府相比較，就有很大的差距。廣東、香港兩地的GDP規模大致相同，可支配的財政收入相差無幾。香港特區政府2006—2007年度的整體開支總額爲2456億元，其中作用於公共服務開支約占60%以上，但廣東人口爲香港的10多倍，這意味着一個香港人所享受的公共服務價值是一個廣東人的十幾倍。同時，廣東作爲全國經濟最發達的省之一，目前還有20萬中小學生在危房上課；有一些學校連水電費都交不起；有的地區教育部門還欠債纍累。教育上“貧富懸殊”、“兩極分化”的情况已到了觸目驚心的地步。

　　從全國範圍來説，我國是世界上行政經費增長速度最快、行政成本最高的國家。在1978—2003年的25年中，我國行政經費增長了87倍，行政管理費用占財政總支出的比重，在1978年僅爲4.71%，2003年則上昇到19.03%，這個比重比日本同期的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.05%、加拿大的7.1%、美國的9.9%都高得多，是日本的8倍。而且近年來行政管理費用還在大幅度增長，平均每年增長23%，超過了我國GDP增長速度的2倍多，其中每年用於喫喝的就花掉千億元。財政入不敷出，2005年財政赤字3000億元，這是值得我們深思的！

　　財政支出中行政經費占的比重大了，用於社會公共服務就少了，根據中央《教育藍皮書》裏提出的數據，在1995—2003年的8年中，文教事業經費在財政支出結構中的比重僅增加了不到1%，與此同時，行政支出管理費却增加了4.4%，文教事業經費的增長，遠遠追不上行政支出經費的增長。另據《2005年中國居民生活質量指數研究報告》顯示，教育費用已成爲城鄉居民致貧的首要原因，特别是農民家庭，教育費用是他們的頭號家庭開支。農村家庭教育費用占家庭總收入的32.6%，城市與城鎮約占25.9%和23.3%。

　　貧困居民的第二大負擔是醫療費用，在農村尤其突出，約有25%的貧困農民認爲貧窮是因爲“家裏有病人”。在2004年10月至2005年10月的一年中，農村家庭的醫療費約占家庭總收入的21%，明顯高於城市的7.9%和小城鎮的9%。這些數據表明，目前我國居民一旦得了較重的病，平均消費在7000多元，而全國農民的純收入每年每户也就只有2000元左右。另外，城市和小城鎮居民貧困的另一原因是“家裏有老人要供養”，其比率均在14%左右。目前，我國政府在總體醫療費用中，公共投入僅爲17%，而美國至少投入了總需要的45%。爲此，在世界衛生組織進行的成員國醫療衛生籌資和分配公平性的排序中，中國位列191個成員國中的倒數第四名。

　　政府的主要職能是向社會和人民提供公共服務的，這一點應該是大家的共識。我國政府執政之要在於爲民服務，爲社會公共需要服務。政府執政的手段和措施，其根本立足點在於在政府活動中盡最大可能地反映民意、體現民情龢民主。

　　面對着中國居民日益增加的教育與醫療的各項費用，沉重的負擔使他們無力應對。如果政府能基本解决中國居民所要面對的教育與醫療兩件大事，其所産生的效應是無可估量的，這對構建社會主義和諧社會起到至關重要的作用。

　　二、存在問題的成因

　　我國政府的財政支出結構，主要包括三大類，即社會性支出、維持性支出和經濟性支出。社會性支出主要是指教育、社會保障、公共衛生、環境保護等；維持性支出主要是指行政支出、外交支出、國防支出、公安、安全、司法等；經濟性支出主要是指用於經濟建設方面的支出。一般規律是，隨着經濟的發展，政府性支出中的經濟性支出和維持性支出的比重趨於下降，社會性支出比重上昇。我們目前的問題在於，行政支出費用的比重和增速都太快，而社會性支出的比重（特别是教育和醫療）偏低，這就引發了各種社會問題和社會矛盾，而要解决這些問題必須對症下藥。

　　那麽，問題的要害在哪裏呢？關鍵在於政府職能轉變滯後。政府仍在太多的方面介入了市場的微觀層面，仍是國家經濟轉軌時期的主導經濟型政府，而隨着市場經濟體制的日益完善，出現了本不該出現的對教育、醫療、就業、社會保障等公共需要全面增長與公共産品、公共服務支持的短缺。這就是政府職能之所以没有本質性和全方位地改變的原因所在，從而致使政府財政支出缺位與越位，造成財政資金向“兩極分化”——嚴重浪費與嚴重短缺並行，從而引起社會的震盪與不安。解决這個問題的根本途徑，就是要科學界定政府的定位。政府的定位應該是從全能的政府轉爲有限政府，也即要努力建設服務型的政府。

　　三、轉變政府職能的舉措

　　調整不合理財政支出結構，關鍵在於轉變政府職能。這是一個十分艱巨而復雜的系統工程，要積極創造條件，開拓進取，建議可從以下幾個方面着手：

　　1. 把公共服務定位爲政府最實在、最核心的考核指標。在市場經濟條件下，政府的職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。市場經濟必然最終要確立市場機制在資源配置上的中心地位，政府終究要退出主導經濟的舞臺，政府不能與企業和老百姓争利，只能爲社會創利，爲老百姓謀福利。政府對經濟只能起着指導的導向與調節的作用，不能直接干預企業的生産經營活動。“市場監管、社會管理”指的就是政府管制的内容，即對市場不能起作用的、對市場失靈的領域，政府必須進行管制。管制有多種形式，政府可以通過定價、確定標準、信息披露、政府許可、合作等方式進行。

　　“公共服務”是政府的基本職能，也是政府的基本定位，政府不能越位和缺位，否則就要違背民意。爲此，需要科學地劃分政府與市場的邊界問題，堅决把政府不該管的事交給市場、企業和社會組織；把財力、物力等公共資源更多地向公共服務方面傾斜；進一步推進政企分開、政資分開和政事分開，把精力更多地放在促進社會事業發展和建設和諧社會上。

　　2. 突出政府財政支出的重點，集中財力解决當前我國居民教育與醫療兩大民生問題。根據2006年2月中旬國家統計局廣東調查總隊公佈的最新數據顯示，占調查總體53.8%的被訪者無意增加消費支出，廣東1/3的富裕居民需求飽和，就是説“没啥可買”，有錢没處花。從表面上看，好像中國人如今比美國人都富了。與此同時，有一組數據耐人尋味，近5年來，我國居民的最終消費率分别爲61.1%、59.8%、58.2%、55.5%、53.9%，呈逐年下降的趨勢。但從美國商務部披露的消息稱，2005年由於旺盛的消費需求，美國個人的儲蓄率降至70多年來的最低點，爲負0.5%，這意味着，去年美國人不僅花光了所有的税後收入，甚至還得通過借貸消費。而我國目前的居民儲蓄率却高達46%，而消費率只有54%。

　　目前，中國居民花錢消費傾向的急劇弱化，實際隱藏着人們不敢花錢的心理和對未來不穩定因素存在的謹慎。中國居民最擔心的是子女教育、醫療、住房、養老，所有這些，關鍵在於我們的社會公共保障體系未建立起來，特别是教育和醫療更是中國居民最關注的民生問題中的重中之重。

　　教育花費已成爲當今居民致貧之首因。改變居民貧困問題，關鍵在於教育。居民教育水平的高低是産生貧富差距的根源所在。當前我國教育落後，主要在於政府投入少，分配又不均衡，重城市輕農村。我們今天的所謂教育投入上的短缺恰恰是我國GDP總量快速擴張、税收收入高速增長的情况下發生的。再用“經濟不發達”、“財力不足”等客觀理由來解釋已經説不過去，這一切只能歸結爲人爲的錯誤。改變目前教育投入不足、教育不公的現狀，政府責無旁貸，糾正這些錯誤的措施其實是簡單而直接，並没有復雜的技術上的障礙，問題在於公共服務能否冲破相關利益集團的阻撓而真正服務於大衆。增加教育投入，應有法定的規定指標與比例，可以考慮每年從財政收入中提取10—15%投入教育，在程序安排上優先普及基礎教育，再提高專業教育，争取在近期（2—3年）内我國的教育投入在財政支出上的比率與世界平均水平持平；三年以後力争超過世界平均水平。教育投入的重點是貧困地區，要讓廣大貧困地區的居民充分得到共享教育資源的權利。與此相配套的改革，必須取消中小學的典型精英教育；消除教育資源的過度差异化分配；要從根本上消除弱勢學校教育上兩極分化造成的後果——貧富分化的代際傳承。

　　在醫療衛生方面，當前醫療衛生體制中出現的商業化、市場化傾向，違背了醫療衛生事業的基本規律。必須采取“政府主導”的方針，糾正過多的市場化機制。我國醫療衛生體制改革，應立足於人人享有衛生保健的最終目標。政府的最大職責之一應該是推動建立一個普遍覆蓋的醫療保障體系，簡稱爲“全民醫保”，它的重要性在於極大地促進醫療負擔公平性，能得到抑制醫療費用快速上漲之功效。這是因爲所有民衆都能獲得醫療保障，可以避免病人在短期内籌資。一旦所有的民衆獲得醫療保障，醫療費用不僅可以在健康人群和病患之間分攤，而且是在人民健康與生病時段分攤，從而可以避免我們目前大部分醫療費用均由病人在生病期間負擔的困難局面，低收入者不會因爲費用問題而對醫療服務望而却步，民衆也就不必作爲單個病人出現在醫療服務點聽憑醫生們擺佈，醫療服務提供方（無論是市場化與否）都不能爲所欲爲地多收費、多開藥、多檢查，可以解决居民看病難、看病貴、公平欠佳的心腹之患。農村醫療問題可以采用社會醫療保障的模式，將現行新型合作醫療從自願型改爲强制型。如果設定農民20%的自付率，農村居民人均年繳納保費約40元，國家只需人均年補貼53元左右，那麽國家財政每年只需支付407億元就可以實現農村的全民醫保。其中最爲困難的問題是農民以何種費率繳納，如若一刀切，有違公平原則。因此，如何將農民醫療保障的繳費水平同其收入水平聯繫起來，是實現農村醫保的難題，需要繼續探討解决。要實現全民醫保目標，必須解决兩個前提：一是必須對中國城鄉目前的醫療總開支心中有數；二是必須對全民醫保的制度安排進行戰略選擇，因爲不同的制度安排對醫療費用的分攤方式不同，從而對於政府財政造成的壓力也不同。在時間上，可以考慮用8—10年時間，構建“全民醫保體系”。在目前現實情况下，在“全民醫保”體系創新之前，在城市，以社區衛生服務體系作爲服務主體，不斷完善社區衛生服務體系，積極創造條件，爲全民醫保體系的構建打下基礎。當前，需要通過政府的直接財政投入，結合財力和需求等多方面的因素，免費向居民提供日常的基本公共衛生服務，並大比例地補貼基本醫療服務費用，患者只需少量付費。政府每年投入醫療衛生領域同教育投入一樣，應有法定的規定指標與比例，建議每年政府投入醫療衛生比例相當於當年財政收入的10%左右，增量財政收入的15%左右，重點投入應向農村傾斜，並視不同地區差异有所不同。

　　3. 深化政府機構改革。改革開放以來，我國已先後進行了五次重大行政機構改革，取得一定的成效，但也存在不少問題，需要不斷深化改革。按照精簡、統一、效能的原則和决策、執行與監督相協調的要求，首先要嚴格實行定編、定員、定額，實現政府職責、機構和編制的科學化、規範化和法制化。整合行政資源，减少政府的行政成本，節約財政資金，提高政府工作效率和服務水平。要加快推進鄉鎮機構改革，重點是界定鄉鎮機構職能，精簡與合併機構，减少財政供養人員，减輕農民負擔。

　　4. 提高依法行政能力。政府行爲必須做到有法可依，執法公平，違法必究，真正做到“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”。政府一切官員都是受人民委托的服務員，政府應盡其全力替人民解憂排難，真正做到爲人民的根本利益服務。提高政府依法行政能力還必須要有相應的配套改革措施，必須實行行政執法責任制，强化行政問責制，對行政過錯要依法追究。

　　5. 改進政府經濟管理方式方法。我們應該大力學習和借鑒成熟的市場經濟國家的做法，凡没有財政資金投入的事項，除涉及公共秩序、公共安全和健康之外，政府不能再審批與此無關的事項，這將會進一步激活市場因素，有利市場機制的建立。此外，各級政府不能包辦企業投資、决策、招商引資等種種活動。不斷增强按市場經濟規律領導經濟工作的的意識和能力，以經濟手段管理爲主配合行政手段與法律手段，不斷提高服務水平。

　　6. 建立財政績效評價指標體系。從我國現實情况看，有一些政府部門在很大程度上存在着不顧國家財力可能，盲目制定發展計劃的傾向，財政給多少錢花多少錢，不計成本，不講效益，揮霍浪費，權責脱節。建立財政支出績效評價體系，其實質就是建立一套完整的政府行爲的約束機制，使政府各部門用可操作、可量化的形式控制財政支出，注重成本與效益的比較，也是財政經濟管理由粗放型管理向量化指標體系管理轉换的重要一環，以提高財政理財的科學性、民主性、公共性與社會參與性。這一評價指標的内容主要包括四個方面，即保障政權運轉與支出的情况、保障事業發展支出情况、保障投資支出的情况和保障調節收入分配支出情况。其設計包括四個指標，即：一是基本指標，也叫通用性指標，它包括部門績效總量指標、支出結構指標、定額指標和項目效果性評價；二是個性指標，按財政資金支出功能可分爲經濟建設支出、支農支出、教育支出、科技支出、文化支出、衛生支出、社會保障支出、政府轉移支出、政府采購支出九大類；三是分類具體指標，是個性指標的具體化；四是補充修正指標，主要反映項目實施後對實現國家發展目標的影響及對勞動就業所做出的貢獻。

　　

　　（2006年4月22日）