陳婉玲

　　增强財政的宏觀調控能力，增加對教育、科技和三農的投入，提高社會保障能力，建設和諧社會等等，都需要有足够的可支配財力支持。要增加財政收入，首先必須促進經濟發展。强化税源管理，並不是“竭澤而漁”，而是更加强調税收與經濟的聯繫，重視税源的培育，促進經濟發展。但是經濟並不直接决定税收收入，經濟直接决定的只是税源。在經濟條件一定的情况下，税源管理對最終的税收收入具有决定性的影響。目前，與先進國家相比，我國的税率不低，但税收占ＧＤＰ的比例並不高，據有關估算，目前我國税收的征收率不足70%，還有相當一部分税收流失。通過强化税源管理，嚴格依法治税，不僅可以增加税收收入，而且可以改變“老實人喫虧”，“能走税是本事”等觀念，促進民主法治，社會公平和穩定和諧。

　　税源管理是實現税收收入的前提，是制定税收計劃的依據，是實現依法治税的重要基礎。只有加强税源管理，夯實征管基礎，税務部門才有可能做到應收盡收，减少税收跑、漏，使税源真正成爲國家的税收收入。

　　一、當前我國税源管理存在的主要問題

　　近幾年來，雖然我國税收收入的增長速度大於GDP的增長速度，税源管理有了一定改進，但仍存在不少問題，主要有：

　　1．對税源管理認識不足。長期以來，我國在税收工作上重“征”輕“管”的現象比較突出。在税收中强調税務稽查“重中之重”的地位，組建了專門的稽查機構，有40%左右的税務人員從專管員崗位充實到税務稽查部門，這使税收征管力度大大加强，但是由於這種調整，致使税收管理的重點放到了事後的檢查監督上，事前的税源管理則顯得不足。對税源管理的認識不足還反映在對税收管理部門的工作業績考核上，以税收收入爲考核指標的現狀，必然誘使税收管理部門片面强調征收，不利於從根本上提高税源管理的水平。

　　2．税收制度和征管制度不完善。税收制度是進行税源管理的基礎，制度對納税人的行爲選擇具有最直接的影響，由於一些税收制度不够科學、嚴密，造成制度性安排不公或者有缺陷漏洞，都會直接影響納税人的行爲，影響税源管理效率。在我國，税收制度的不完善主要表現在所有的税制全國一刀切，地方政府没有制定本地區税收政策的權力，以及大量税收减免優惠政策的存在。

　　我國幅員廣大，各地的經濟發展差异很大，所有的税制全國一刀切，會使某些制度在某些地區顯得合法却不合理，一些合理的事情却不合法。地方政府由於没有制定税收政策的權力，無法按照經濟發展與税收相互影響的規律，準確地分析本地區的經濟發展和税收潜力，安排本地區的税收制度和税源結構，不利於各地區有效培育和管理税源，提昇自身財力。

　　税收優惠政策是特定時期社會政治、經濟發展的需要，恰當地運用税收優惠政策能積極地促進經濟的發展和社會的和諧進步，但過多的或有漏洞的税收優惠政策，却使得税源管理活動難以較好地開展。例如，一些“假洋鬼子”先把資金轉到國外，再回來“投資”，以享受外商投資企業的税收優惠政策；一些外商投資企業在税收優惠期滿後，不改變生産經營，僅把企業註銷後又另外登記開辦一個新企業，以達到永遠享受税收優惠；一些企業假冒福利企業、校辦企業以享受税收優惠，等等，都是鑽了税收優惠政策的漏洞，使國家的税收漏掉了。

　　目前我國税收征管也存在着制度性障礙，使得實際工作中難以準確地核定税源。當前我國核定税源的方法主要有以票定税和核定定税兩種。以票定税是以票面數額來確定計税依據，核定定税則是由税務人員估計納税人的業務量，核定營業額作爲計税依據。這兩種方法各有各的缺陷。核定定税主要用於小規模納税人的税收征管，由於很難對其經營進行監控，使得税務機關無法準確核定其業務收入，而且人爲核定容易受到主觀因素的影響，造成税負不公和税收征管中的腐敗。以票定税則由於我國信息技術在税務領域的應用尚未全面、成熟，虚開、代開發票等違法行爲容易發生，難以對税源進行有效管理，造成税收流失較爲嚴重的情况。

　　3．相關部門信息未能共享，未形成協税護税網絡。在税源管理工作中有密切關聯的税務機關與工商管理、銀行、審計、海關等部門之間，尤其是聯繫最緊密的工商管理、國税、地税之間的信息溝通、協作配合不足，是目前我國税源管理工作存在的一個主要問題。相關部門間的聯席會議制度、信息傳遞制度、工作分析制度没有得到很好地執行，部門間只局限於滯後的、不完整的信息傳遞，而没有實現相互間的信息共享。如果能充分利用各方的信息資源，解决工商登記和税務登記户數不相一致、部分税源未納入管理等問題是不難的。但由於信息傳遞的不暢，有的企業辦理了工商營業執照却没有及時辦理税務登記证，直接影響了税源管理工作。例如，據統計，2001年底全國税務登記户數國税是1211萬户，地税是1500萬户，而工商營業執照登記户數是3500多萬户。扣除兩者登記範圍和管理的差异外，還存在很大的差距，説明有相當一部分納税人游離於税務管理之外，没有納入税收的監控範圍。此外，税務機關與財政、外匯管理、街道辦事處等相關部門的涉税信息也没有很好溝通，未能形成廣泛的協税護税網絡，搆築全方位的税源管理監控體系，使一些税源未納入管理之中。

　　4．税務信息化程度較低。在西方發達國家，計算機很早就被廣泛地應用於税收管理。納税人的任何交易、收入和支出都被税務機關發達的信息系統收集並記録下來。税務機關根據收集到的納税人信息進行管理，並藉助於先進的信息技術對其加以分析與預測，從而全面、客觀地掌握税源狀况。我國税收征管雖然已基本上實現信息化，但各地的税收征管信息系統在軟件、硬件上存在着各自爲政、互不銜接的問題，税務機關内有多個相互獨立的信息系統，各種業務信息不能通過計算機實現有效流轉，自動化管理的過程被割裂，不符合税收信息一體化的總體要求。現有的税收征管信息系統普遍重視納税人的申報表、税務登記、税款入庫和發票數據信息的收集，忽視了對納税人的財務報表、經營情况、銀行存款等信息的采集，更没有做到税收預測、税務登記、納税申報、税款征收、税務稽查、數據分析、税源監控等等信息一體化。目前，計算機内納税人數據的采集多是靠納税人提供，系統中基礎數據的質量不高。隨着對機器的依賴程度越來越高，丢棄了原來“管户制”的一些好的經驗和做法，機内錯誤或虚假的數據不能及時得到修正，各類涉税違法犯罪行爲不能及時發現和查處。而且，税務、工商管理、銀行、財政、審計、海關、外匯管理等相關部門的信息系統，各自均成相互獨立的信息孤島，税務機關不能與其實現信息共享，没有形成科學的内、外監控體系。先進的數據處理技術，如數據倉庫和數據挖掘技術，尚未在税務工作實際上得到應用，税源管理難以有較大的突破。

　　二、加强税源管理，增加財政收入的幾點建議

　　爲增加財政收入，增强財政調控能力，建設和諧社會，應積極采取措施，加强税源管理。

　　1． 提高認識，重視税源管理

　　要有效加强税源管理，首先各級政府和税務部門的領導要提高對税源管理的認識。只有領導提高了對税源管理重要性的認識，才能改變重“征”輕“管”的情况，樹立起“組織收入與税源管理並重”的思想，把税收執法的着眼點由收入任務型逐步向税源管理型轉變；對税務機關工作的考核，不僅僅以税收任務完成情况論英雄，更要關注對税源管理水平和管理質量進行考核。只有强化了税源管理的理念，税務機關才能積極主動地建立税源管理體制，采取積極措施，提高全員的税源管理意識，健全税收管理員制度，設定有效的考核方法和指標，支持管理方法的創新，不僅要强化重點税源的管理，還要對税源進行全面和精細管理，全方位加强對税源的管理和監控。

　　2． 完善税收制度，强化税源管理

　　（1）改變現行的所有税制全國一刀切，地方政府無權制定税收政策的情况。對一些屬地方税收的税種，可適當地給予地方政府根據本地區的經濟發展、民生情况和調控需要，自行制定或調整本地區税收政策與制度的權力。這樣做不會影響中央的收入，却能充分調動地方政府的主觀能動性，使地方政府能積極地分析本地區經濟發展和税收的潜力，尋找財政發展的最佳方向，更有效、更積極地培育和管理税源，增加地方財力，增强地方財政的調控能力。

　　（2）清理過濫的税收减免政策，對税收優惠嚴格審查與管理。税收優惠政策的不當與漏洞是導致税收流失的重要原因，强化税源管理的一個重要措施是清理過濫的税收减免政策，對税收優惠要嚴格審查與管理。有些税收减免政策在出臺時確實很有需要，但隨着條件的變化，相應的政策可能已不是那麽重要，對這些税收優惠政策要及時清理取消，以免税收的流失。例如，早年爲吸引外資而制訂的外商投資企業税收優惠政策，爲鼓勵出口創匯而制訂的出口退税政策等等，現在應逐步取消。對福利企業、校辦企業、教育儲蓄等等凡涉及税收優惠的情况，要嚴格審查，盡量减少由於制度不完善造成的税收流失。

　　3．加强相關部門協作配合，建立與完善協税護税網絡

　　有經濟活動的地方就有税源存在，税源有顯性的，也有隱性的；有固定的，也有流動的。税務機關由於受人力、財力的限制，不可能將所有的税源都納入有效的控制範圍之内。加强税源管理需要充分調動社會各方面的力量，建立起覆蓋面更廣的協税護税網絡。首先要建立和完善工商管理、國税、地税、公安、銀行、審計、海關等相關部門定期召開的聯席會議，加强各部門間的信息傳遞，逐步實現部門間的信息共享，及時掌握區域内税源變化情况，防止漏征漏管情况發生，使税源管理工作從被動變爲主動。此外，要逐步擴大與完善協税護税網絡，除上述各部門外，街道辦事處、民政部門以及各行業的相關部門，都應納入協税護税網絡。建立税收違法案件舉報有奬制度，鼓勵廣大群衆參與協税護税。爲了真正形成一個有效的協税護税機制，應在税法中明確各部門和個人協税護税的義務及法律責任。納税人也應納入協税網絡，對不同信譽等級的納税人分别采取不同的管理辦法，對依法自覺申報納税的納税人予以表彰和鼓勵，對納税信譽差的納税人實行重點監控。 

　　4．充分利用信息技術，加强税源管理

　　發達國家税源監控管理現代化的經驗表明：建立一套與税收信息化相適應的税源管理體系，將現代信息技術綜合運用到税源管理中去，非常必要也十分有效。我國應根據自己的實際情况，加快信息技術在税源管理中的應用。

　　（1）進一步完善税務機關的信息化建設，實現機關内部税務信息一體化。爲解决以票定税的税源管理問題，要進一步完善與推廣税控機和金税工程的應用，建立嚴密的發票管理及防僞系統。同時，要逐步改變目前票控、征收、管理、分析、稽查等各項工作信息割裂的情况，建立各税務信息系統的集成應用，實現税務機關内部各部門間信息共享，加强部門間的協調配合，做好税源的事前、事中、事後的管理與監控。

　　（2）建立相關部門的計算機互聯網絡，實現信息共享。無論是縱向的省、市、縣或區的税務機關之間還是横向的國税、地税、工商管理、公安、銀行、審計、海關等相關部門之間的信息系統都應逐步實現聯網，使有關部門間與税源管理有關的信息能及時有效溝通，實現共享。通過相關數據的核對，可有效防範或及時發現並糾正漏征漏管的情况，使税源監控更加科學、嚴密、有效。

　　（3）利用信息技術，逐步實現税源由分户管理向分行業、鏈條式管理轉變。税務機關的信息化以及税務機關與相關部門間的信息共享，可爲税源管理提供大量的明細和綜合數據。這些數據不僅可以用於查詢和核對，而且可以支持税源管理方法的創新，實現税源管理由分户管理向分行業、鏈條式管理轉變。分行業管理，不是把各納税人當作孤立的單户看待，而是把各企業看成是行業中的一員，利用數據倉庫和數據挖掘技術，通過對同行業各企業有關數據的收集和分析，總結出行業規律，建立相應的數學模型和指標參數。這些數學模型和指標參數不僅可以爲我國考慮調整税收政策、培育發展税源等提供依據，而且通過對各納税人的有關指標與行業指標的正常範圍進行比對分析，可評估納税人申報的真實性，對异常的情况可通過約談、舉证或移交稽查部門處理，形成對各行業税源的有效管理。在此基礎上，還可進一步把上下游企業放在産業鏈中進行全方位管理，充分利用産業鏈條中的相關信息，實施鏈條式税源管理。

　　我國税源管理的潜力是巨大的，加强税源管理，必將能增加税收收入，提高財政調控能力。

　　（2006年8月4日）