吴厚德

　　目前我國社會結構中的主要問題是：財富越來越向少數人集中，貧困群體的數量在不斷增加，收入分配差距越來越大。據一份對60萬人的抽樣調查發現，目前64.7%的人口處於下層，其餘人口階層呈柱形狀分佈。這種社會財富分配極不均衡的結構，其結果是，人們的生活滿意度和安全感下降，社會成員對社會制度的不滿情緒在加重，這對社會政治穩定搆成了嚴重威脅。我國分配不公的問題，已成爲當今社會關注的焦點。

　　社會分配可以概括爲四次分配，第一次分配是將社會財富以工資、利潤龢利息的形式分配給生産要素的所有者。雖然這種分配符合市場經濟發展要求，但過大的分配差距也可能違背社會發展客觀要求。第二次分配是以政府爲主體的在全社會範圍内進行分配，也可以叫國民收入再分配，它主要解决市場不能解决又無法解决的、滿足社會公共需要的産品和服務，如社會保障和福利、義務教育、生態環境保護、公共基礎設施、國家與社會安全等涉及國計民生的公共産品的供給問題，第二次分配體現公平原則，主要通過財政税收政策制度來執行的。第三次分配依據的是“道德原則”，提倡的是社會責任，鼓勵先富的人在自願的基礎上，拿出部分財富，通過慈善等方式，來幫助弱勢群體。這種分配是由非營利組織，通過募集自願捐贈和資助活動實施。第四次分配是“灰色分配”和“黑色分配”。“灰色分配”的主體不是國家，而是單位，絶大多數的收入是通過各種名義的“補貼、“奬勵”和“紅包” 等等進帳的。“黑色分配”則主要表現爲各種犯罪活動，如盗竊、搶劫、偷税漏税、貪污和受賄等等。第四次分配浸淫着極大的負面效應，爲老百姓最痛恨。

　　一、目前社會分配存在的問題

　　改革開放以來，我國改變收入分配差距的重點一直放在第二次分配上，中央政府進行以分税制爲主體的税制改革，有效地集中了國家税收資源，並把更多的資源分配到經濟欠發達的地區和社會弱勢群體上，這是正確的。問題在於第二次分配政策力度不够，同時有三個因素極大地制約了第二次分配。這三個因素是：

　　1. 第一次分配制度的缺陷

　　第一次分配存在問題主要表現在第一次分配制度缺乏法制上的保障。我國雖然有最低工資制度，但在法律上名存實亡，并且最低工資只針對城市居民，農村被排斥在制度之外。而在所有的城市，低收入的工作大多是由從農村轉移到城市的農民工從事的。盡管中央政府三令五申地呼吁要保護農民工的利益，但在各級政府和資本利益集團各自利益的驅動下，法律、法規和有關政策難以有效地貫徹落實好。

　　2. 經濟壟斷

　　經濟壟斷主要是指那些國有的壟斷企業——金融、保險、證券、電力、電信、石油、化工、菸草、航空、鐵路、房地産、供水供氣等企業。處於壟斷地位的壟斷國有企業，並非因爲他們創造了最大的市場價值和最多的物質財富，而是利用公權參與了社會財富的分配，因爲他們佔有了屬於國家和全體國民的、短缺稀有的社會和國家資源，制定高於市場均衡機制的價格，並控制相關的産量。而在没有價格管制的情况下，企業可以最大限度地追求利潤最大化，並導致壟斷利潤的産生。這是一個結構性的經濟壟斷問題，只要這個問題不解决，不僅改善收入分配情况没有任何希望，而且也導致國有資産的嚴重流失。

　　3. 政府提供公共産品和服務的數量和質量嚴重不足

　　政府提供公共産品和服務應當説是有效改善收入分配不公的重要手段之一，也是政府第二次分配的主要内容。但現在的公共産品和服務顯然没有對改變收入分配不公産生舉足輕重的影響，主要原因是政府財政支出缺位、錯位、投入不足。政府的財政支出，主要分三大類，即經濟性支出、社會性支出和維持性支出（包括行政管理支出和國防支出）。一般的規律是，隨着經濟的發展，政府財政支出中的經濟性支出和維持性支出的比重趨於下降，社會性支出的比重不斷上昇。我們目前的問題在於，行政管理費的比重和增速都太高，而社會性支出比重偏低。目前中國在屬於社會性支出中，如醫療、文教事業以及環保則令人失望：一是總體醫療費用中的公共投入僅占17％，而美國則是我們的三倍。在世界衛生組織進行的成員國醫療衛生籌資和分配公平性的排序中，中國位列191個成員國中的倒數第四位。二是文教事業經費的增長大大滯後於行政管理經費的增長。1995年至2003年的8年中，文教事業費在財政支出結構中的比重僅增加了不够1％，而行政經費却增加了4.4％。三是生態環境的惡化。2006年9月7日國家統計局發佈了《中國緑色國民經濟核算研究報告2004》中指出，2004年全國因環境污染造成的經濟損失爲5118億元，占當年GDP的3.05％。環境污染損失成本包括20多項，此次僅核算了10項，如果把這些没有核算的内容也加進去，可以想象環境污染造成的經濟損失將會是一個更加巨大的數字！

　　政府財政支出的合理與否，既要看支出的總量以及這個總量與國内生産總值之比，還要看總量的内部搆成是否合理。也就是説，在財政收入一定的條件下，如何更合理地把錢用於滿足社會公共需要上，這才是關鍵。

　　二、破解分配不公的改革取向

　　1. 加快公共財政體制改革的進程

　　公共財政是政府有效公共産品和服務的經濟基礎，財政是公共體系運作的“血液”，要對整個公共體系進行改革，從管治“血液”入手最爲有效。公共財政制度介於經濟和政治之間，較之其他一些政治改革的入口較少敏感性，也容易操作。可以説，解决分配不公、官員腐敗、轉變政府職能等，公共財政制度是解决這些問題的“綱”，它是政府提供公共産品和服務的財力來源。因此，利用公共財政政策和制度是調節社會分配不公的有效手段與靈活機制。

　　公共財政在調節分配方面，主要通過財税政策和制度。當前重點的應抓住以下幾個方面的調節，使分配更趨公平化。

　　（1）改革個人所得税制度。個人所得税制度涉及不同群體之間的分配問題，“個税”改革的方向應該是着力提高低收入者的收入水平，擴大中等收入者的比重，有效地調節高收入者；必須科學地界定“高收入者”的定義；有步驟地建立個人儲蓄實名制和個人財産登記制度，建立個人收入檔案和代扣代繳明細管理制度；實行銀行網絡與税務網絡的對接，加强個税監管；大力推進居民固定帳號信用卡結算制度，减少與避免税收流失。

　　（2）改革企業所得税制度。重點是解决内外資税制並軌問題，内外資企業不同税制所帶來的問題日益突出，已成爲阻礙内外資企業公平競争的重要因素，也不符合WTO的“非岐視待遇原則”和“國民待遇原則”，産生很多弊端。争取盡快統一内外資企業所得税制，統一所得税率，並適當降低所得税率；取消對外資企業的優惠政策，改變税收優惠方式（如加速折舊、加成折舊、投資扺免、技術開發費加成攤銷等），使税收减免符合我國的産業政策；提高外資企業的市場準入標準，建立全國統一、規範、公開的投資準入和退出制；加强引進外資的監管工作，建立外資績效評價指標體系，並强化披露機制。

　　（3）完善轉移支付制度。我國地區之間分配不公的差距與我國現行政府財政轉移支付制度的缺陷有很大的關係。轉移支付的目標是實現全國範圍内的公共服務水平均等化，爲實現這個目標，當前應做的工作：一是合理確定轉移支付計算依據，可以分不同地區設置不同係數，但差别不應過大，總體保证正常運轉基本需要和保障水平應一致，我們可以分步實施。二是清理不合理的專項補助，改變目前專項設置過多過濫、重點不突出、零星分散的弊端。三是要特别嚴把專項撥款立項關，取消配套的專項資金補助，嚴格控制專項轉移支付規模。四是建立嚴格專項撥款項目準入機制和審批制度。

　　（4）加强對税收的征管力度。爲了防範第四次分配違法亂紀的事件發生，必須嚴格征管環節，特别是對重點環節的審核、審批管理，形成層層把關、層層負責的工作機制，杜絶“人情税”、“關係税”的出現；加强税收執法檢查，應在自查的基礎上組織專門檢查，並對檢查情况通報全系統；對於檢查出來的問題，應責成認真整改，並采取措施對整改情况進行跟踪管理；利用現代科技手段，規範崗位職責，不斷加快計算機開發應用的步伐，建立起一個立體交叉、覆蓋面廣的綜合税收信息網絡，實現省與市、市與縣的統一聯網，並與全國聯成一片。

　　2. 打破壟斷行業獲取壟斷利潤的非法行爲

　　（1）壟斷行業的横行危害社會公平

　　壟斷行業是依靠國家特殊政策獲取超額壟斷利潤的行業。2006年6月26日，《第一財經日報》刊登了一篇題爲《年薪10萬的抄表工》的報導。該文報導這樣一件事：一家電力企業的一名普通的抄表工，他每月的工資爲6500元，外加年終奬（2005年拿了兩萬元，他還嫌拿少了）和兩份商業保險，而他的工作是一天抄四次電表。又據《人民日報》報導，某電力公司一名職工，月工資不到6000元，但加上奬金、住房公積金及各種補貼後，其年薪可達15萬元，相當於全國職工平均工資的10倍。真是觸目驚心！

　　壟斷行業與非壟斷行業薪資差距不僅没有隨着改革的進程縮小，反而在不斷擴大，從1978年的219元，上昇到2000年的6967元，2005年猛增至50000元，差額增長250倍。

　　壟斷行業何以會出現如此高漲的壟斷利潤，就在於它們是國有壟斷企業，它們的薪酬不受經濟利益、勞動强度、勞動復雜程度及企業盈虧的約束。它們盈利了，大部份利潤被留在行業内部，成了職工的暴利，而非全民所有；它們虧損了，由國家和全民來承擔損失，成了全民的虧損，而不會對壟斷企業傷筋動骨。中國所有的壟斷企業都有這個特點：暴利加虧損。對中國的老百姓，壟斷企業是暴利行業；對國家財政，壟斷企業又是虧損行業，雙重身份兼備，壟斷企業左右逢源，老百姓和國家却雙雙受損。

　　（2）壟斷利潤危害分配秩序和社會風氣

　　中國分配不公制度的改革，非從壟斷行業開刀不可。這是因爲壟斷行業獲取的壟斷利潤具有極大的危害性。首先，它破壞了市場經濟的正常秩序。壟斷行業市場化程度低下，員工福利過高，企業辦社會等問題都是很多壟斷行業尤其是電力企業虧損的重要原因。其次，加劇了社會的不公平。壟斷行業利用國家給予的公共資源爲自己的職工謀方便，最終却將成本轉嫁到普通市民、農民等弱勢群體身上，嚴重地破壞了社會的公平法則。第三，加劇了國有資産的流失。壟斷行業尤其是公共事業行業，是代表公衆管理，運作國有資産，享有不應該有的“福利”，這是私占國家和公衆的利益，導致國有資産流失。這種流失也許不是以金錢的形式集中到個别人手中的，但却被均攤到壟斷行業職工的口袋裏。第四，壟斷利潤的存在，導致社會風氣的敗壞。歸根到底，壟斷利潤從實質上看就是一種腐敗行爲，因此，應該堅决予以取締。

　　（3）應從制度入手遏制壟斷利潤

　　長期以來，國家對壟斷行業缺乏有效的監管，從根本上看，要徹底根治壟斷利潤的有效辦法，就是要鏟除滋生這種壟斷利潤的温床——壟斷。從本質上看，壟斷利潤是計劃經濟時代的産物，它因計劃而生，必然會因市場的充分競争而消亡。爲達到這個目的，必須有以下幾項措施做保证：

　　①國家需制定相關的政策與立法，爲民營資本和外來資本的進入創造條件，與國有企業一視同仁地開展競争。在進入的初期，可以適當降低準入門檻，最大限度地激活競争，一旦競争充分展開，壟斷企業的壟斷地位將不存在。

　　②必須徹底地切斷政府部門與公共行業的利益紐帶關係。取消政府部門既當“運動員”又當“裁判員”的雙重身份，真正使政府成爲市場“裁判員”的監管者的角色，而不是市場“運動員”的參與者。説到底，要切斷政府權力壟斷之手，讓它不能得逞。

　　③通過立法機關出臺地方性法規。對那些壟斷企業經營單位應當按照國家規定計量、收費，不得向本單位職工和其他居民無償、低價提供産品和服務，或者實行包費制。對於違反規定的責令限期改正，逾期不改正的，按情節輕重論處，或處經濟制裁、或繩之以法。

　　④必須加强對壟斷企業内部的成本審計。必須協調專家、消費者代表以及企業三方進行聽证，共同决定産品價格。同時要盡快地建立成本信息披露機制，由第三方中介機構和被服務者對成本和服務質量進行審定和評估。只有在這樣的硬約束下，壟斷企業的壟斷利潤才會减少，普通消費者的利益才不會因此繼續遭受損失。

　　⑤必須在社會上形成“壟斷利潤即腐敗”的輿論環境。有關部門要制定相關政策，不給壟斷利潤以任何政策支持。

　　3. 提倡廉價政府，深化行政管理體制改革

　　（1）我國行政成本太高

　　2006年6月3日，國家審計署審計長李金華在一次演講中，再次發出率真之語：“中國不僅要建立一個廉潔政府，還要建立一個廉價政府。政府成本太高，就是再廉潔也是浪費納税人的錢。”“廉潔”與“廉價”雖一字之差，却反映了這樣一個嚴峻的事實，近年來，我國各級政府的行政能力在不斷地規範和完善，尤其在廉政建設方面取得了不少成績。但不可否認政府的行政成本也隨着急劇上漲，相關資料顯示，從改革開放初期的1978年至2003年間，我國行政管理費用已增長87倍，而且近年來平均每年增長23％，大大超過我國GDP增長9.5％。行政管理費用占財政總支出的比重，2003年已上昇到19.03％，近年來上漲更快，超過20％，是全世界行政成本最高的國家，而同期的日本只占2.38％、英國的4.19％、美國的9.9％。

　　（2）我國行政成本高的成因

　　我國行政成本高企，主要有兩方面的原因：一是缺乏有效的監管體制。在現實生活中，人大對政府的具體支出在細節上缺乏有效監控手段，而且由於政府提交的計劃預審草案内容信息不對稱，即使預算通過後，也還存在政府及財政部門自身突破預算計劃的問題，政府對財政支出擁有過大的自由裁量權，有太大的“運作”空間。二是財政管理缺乏公衆的監督。“公務成本”如不能討價還價，必然會昂貴無比，而現行的事實是，一些地方政府幾乎壟斷了對所有改革事務的“主導權”，公衆根本不能參與討價還價。

　　人民之所以需要一個政府，是因爲唯有政府，才有能力以低於市場交易成本龢民間機構的管理成本的方式，去構建公共服務體系，行使公共服務職能。從這個意義上説，只有“廉價”，才有“政府”。如果政府的行政成本高於市場交易成本，那政府就不可能有存在的必要，人們會自己理會自己。

　　（3）如何構建“廉價”政府

　　①要科學地給“政府”定位。也就是要擺正政府的位置，不能越位、缺位和錯位，明確政府的職能。政府的建立本身就是爲了給人們提供公共産品和服務，這與市場調節是不同的，因此，政府與市場的關係要處理好。政府財政只能是公共財政。政府官員和一切工作人員是人民的公務員，它的宗旨是“爲人民服務”，不是以權謀私。一個政府廉價與否，關鍵不在於政府節約了多少錢，而在於政府的錢花在什麽地方，花得對不對，辦得怎麽樣，有什麽效果，在這基礎上，我們才能進行體制上各項改革，推進廉價政府建設。

　　②必須進行行政管理體制改革。我國現實行五級政府，即中央、省、市（地）、縣、鄉（鎮）。行政級次多、機構龐大、人員臃腫、行政成本高，因此，必須對現行行政管理體制進行改革，建議取消市（地）級政府，將鄉（鎮）政府改爲縣級政府的派出機構，實行中央、省、縣三級政府和鄉（鎮）派出機構的政府體制。這是符合中央十六届五中全會“减少行政級次”的要求的。如果從我國歷史和發達國家的情况來看，也大多實行三級政府。如若我國能逐步地從五級政府級次改爲三級政府級次加一個派出機構，按照精簡機構、裁减人員、提高工作效率的原則辦事，届時公務人員將會從總體上大約减少30％。若按改革初期的20％計算，在現行640萬公務員中，可精减人員128萬，按每人年均工資3萬元框算，國家財政每年可節省開支約390億元；再從立法上規定，借鑒日本做法，在正常的情况下，行政支出每年遞减1％計算，全年就可節約幾百億元的財政資金，再將這筆節省下來的資金投資於“民心工程”、支持“三農”、造福於民，將會逐步縮小收入分配差距，實行“良性循環”，是一舉多得的良策，也爲構建和諧社會創造了物質基礎。

　　③實行預算制度公開化。必須進一步細化預算監督，堅持收支兩條綫，我們的政府應該讓人們能够明白政府究竟一年有多少收入、多少支出、收入與支出的總規模、收入與支出的結構如何、政府的債務總數與規模是否合理等重要的經濟指標，並讓政府在公開透明中接受公衆的監督。

　　④試行建立納税人訴訟制度。納税人訴訟就是公民對政府財政資金的使用情况如果發生懷疑，可以到法院去起訴，讓法院來審查政府財政資金的使用情况。納税人訴訟制度對不當的政府財政行爲可以進行司法審查，讓納税人參與監督，與人大行使財政權一起，自下而上和自上而下共振，防止政府可能的大手大脚花錢。

　　⑤建立“浪費問責”制。建設節約型社會必須相應建立“浪費問責制”，我們常説，貪污和浪費是極大的犯罪，但從來没有人因浪費而被問責或問罪，這也是各種公務浪費有恃無恐，屢禁不止的重要原因。公務浪費與建設節約型社會的要求背道而馳，既浪費了資金，又腐蝕了幹部，失掉民心。有鑒於此，必須以立法的形式，推行國家行政幹部節約責任審計制度。只有將資源節約責任納入行政管理目標責任制，才能變“無責浪費”爲“浪費問責”，讓國家機關工作人員在公務消費時像花自己的錢那樣心疼，從而精打細算，爲國家節約資金，樹立勤儉、節約持“家”的良好美德。

　　（2006年12月14日）