樑鐮鑾

　　黄華華省長在今年全省環境保護工作會議上强調，“努力開創環境保護新局面。要建立完善環境保護工作機制，推動環境保護的制度化、規範化。健全完善環境保護的法規體系和標準體系，建立污染源監管長效機制，建立和完善污染源動態管理系統，努力實現重點污染源在綫監控”等一系列措施。近日省環保局也正式啓動全省環保專項行動，省内數十萬排污企業將納入24小時在綫監控系統。這些措施的實現，將對建設緑色廣東産生積極作用。盡管我國我省在環境保護方面做了大量的工作，但當前的環境形勢依然非常嚴峻。國家環保總局周生賢局長最近指出，上半年全國主要污染物排放總量不降反昇，是由於環保執法不力，企業違法成本太低和缺乏對有關環保官員的管理問責所致。建設部仇保興副部長在8月22日的發佈會上也坦承“中國城鎮的水環境仍處在整體惡化的進程之中”。我省乃至全國水環境惡化趨勢未能得到有效遏制、企業偷排污染物情况嚴重、環境保護工作新局面難以打開的根本原因就在於，環保執法不力，企業違法成本太低和缺乏對有關環保官員的管理問責。爲此，特提出如下建議：

　　一、建立和完善省政府領導下的“地市、縣（市）、鎮三級環境保護工作問責制”制度

　　《中華人民共和國環境保護法》規定：“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”爲了真正實施和執行環保法，省政府和省環保局應加强對地市、縣（市）、鎮三級地方政府環保工作的領導和指導。各地市、縣（市）、鎮環保工作都搞好了，全省的環保工作就可出現新的局面。實施地市、縣（市）、鎮三級環境保護工作問責制，實質上是落實各級政府對所在轄區的環境質量負責制。環境質量責任問責包括各級政府轄區内的經上級環保部門認可的經量化的污染排放總量控制責任，轄區内污染源科學監管責任，環境污染事故防控責任等方面。把轄區内環境質量的變化作爲相關工作人員業績考核的量化指標之一。問責原則是：下級政府接受上一級政府和同級政府轄區人大問責；下級環保部門接受上一級環保部門及同級政府和人大問責。不斷加强和完善我省對有關環保官員的管理問責制度。

　　二、努力逐步做到用刑事制裁手段保護環境

　　國外的立法實踐經驗表明，懲治環境犯罪立法，是促進環境法制管理和保護環境資源的有效手段和基礎。日本、德國等國，在20世紀60-70年代的經濟高速發展中，由於及時地加强了懲治環境犯罪立法，用刑法保護環境，通過其威懾作用，取得了其他法律手段難以達到的效果，避免了嚴重污染和破壞環境行爲的發生。其他如英國、美國、法國、瑞典、捷克等衆多國家也相繼實施環境犯罪立法，成效顯著。我國《刑法》第六章第六節已有“破壞環境資源保護罪”規定，即從第338條至346條共9條條款。由於人們對“環境犯罪”的認識不足等原因，我國至今仍未能得到真正實施。期望省政府、省人大法制委、環資委向中央政府、全國人大法制委、環資委等部門提出盡快對我國刑法中的“破壞環境資源保護罪”進行“執行細則”制訂或司法解釋，使之完善、細化和更具可操作性，並相應建立環境資源保護法庭與之相配合。應把企業、個人的污染物偷排、直排、超標排放、虚假環評和不實環評、非法採礦採砂、亂開墾、破壞景區等列爲“破壞環境資源保護罪”，提出量刑方法和强度，用刑法保護環境資源，做好環境保護工作。

　　三、加强污染源監管的一些措施

　　1. 建立“行政轄區（指地市中的縣〈市〉、鎮二級）水環境質量責任制”機制。根據行政轄區水環境特徵（河流、水塘、地下水、海域等）和經核實的轄區排污企業（污染源）位置制定“轄區污染源分佈圖”，科學地設置水體環境質量監控點（面）；根據轄區污染源排污情况（污染負荷比）選擇合理的污染因子作參照指標。對該水體進行簡單的環境質量現狀評估。以此評估結果爲基準，根據當地實情，每年分期在相同時間、空間、水文氣象條件下進行相同的評估，評估結果可反映該水體環境質量變化，間接反映排入該水體污染源排污强度的變化，作爲宏觀監控污染源的指標之一，也是考核轄區環保工作者業績的指標之一。邊界水體由上一級環保部門協調確定。“轄區污染源分佈圖”和環境質量評估結果應向公衆公佈，並接受同級和上級人大監督和檢查。

　　2. 落實省環保局近日决定的對全省數十萬排污企業建立24小時在綫監控系統措施。

　　3. 建立對排污企業實施生産審計（查）制度，實施污染全過程控制。清潔生産審計（查）是企業識别清潔生産機會的有效途徑和措施。既可减少污染物排放，實施資源回用，又可增加經濟效益，是當今轉變增長方式，實施可持續發展戰略形勢下最受企業歡迎的措施。先由企業自審自查企業産污情况（結合污染物登記，用水量申報等），在不影響企業的生産技術保密性條件下，由相關部門進行審核備案，並落實企業的真實排污强度。重罰虚報瞞報者，奬勵誠信企業。

　　4. 有計劃有步驟地培訓地方環保執法人員，使之在政治和業務素質方面得到不斷提高。以提高執法水平和效率，降低執法成本。

　　5. 革除計劃經濟時期的陳舊的環保執法程序，降低執法成本。例如，允許環保工作人員有權對企業進行查证，一旦確证違法，便可參照交通違規開出罰單方式實行檢控和處罰。屬罰款的由銀行代收，屬刑事的，交由司法部門處理。

　　6. 省、地市（縣市）分别設立舉報企業環保違法犯罪電話，方便群衆監督舉報，並確保舉報人安全，制定奬勵舉報人的具體措施。

　　

　　(2006年9月22日)