毛宇峨

　　在2002年至2005年間，我先後參加了由省人大常委會副主任鐘啓權、李蘭芳和副省長雷於藍帶隊、由數十名我省的全國人大代表組成的調研和考察團，先後到湛江、深圳、廣州、佛山和中山等地，對廣東省食品衛生和安全等問題進行了視察和調查研究。其間走訪了地方政府相關部門，聽取了與食品衛生工作相關的匯報，同時參觀了多家大中型企業和市場經營管理情况。我們總的感覺是廣東省食品供應、生活、流通各領域運行是正常的，但也存在着嚴重問題，最突出的當務之急是亟需建立、健全食品安全法制。下面就食品安全方面立法的可行性和法律本身的框架和基本内容談兩點建議。

　　一、廣東食品安全的立法依據和可行性

　　食不厭精是廣東蜚聲海内外的美譽，但隨着經濟的快速發展，廣東在食品安全管理等方面存在的問題也突顯出來，如河源的“瘦肉精”中毒事件，給廣大消費者造成的心理恐慌至今難以消除。痛定思痛，人們呼唤法律保護的意識不斷提高。據有關方面調查，我省食品經營企業已在15萬户以上，個體小商户在23類13576家企業中占食品生産總值的10%，但生産數量占50%以上。個體小經營生産者在健康檢查、生産方式，原料來源、衛生條件多方面基本上處於失控狀態，更不要説存在黑心人的造假行爲。

　　在食品流通領域，也多有混亂和無序狀况。大量的零售和批發市場没有食品安全監測手段和質檢措施，放任市場自動流入與流出，食品儲運相對滯後，造成食品再次污染的情况較嚴重。據省工商部門2003年一次抽樣的2280批次食品，合格率爲70.82%。省質監局抽檢合格率爲78%。

　　在消費環節上，消費者呼聲最高，廣東是餐飲大省，共有10多萬餐飲經營户，另外還有2萬多個食堂。據衛生監督方面檢查，合乎規定衛生條件的不足1/3。我省食物中毒人數是年年下降，但也不容樂觀。據世界衛生組織統計説明中指出，發達國家對食物中毒的統計，漏報的是90%，報上的只有10%，發展中國家漏報的是95%，報上的不到5%。去年我省中毒事件50—70起，但實際數字還遠不止這些。

　　綜上所述，消除公衆消費恐懼心理，解决從田地到餐桌的食品安全問題，以及促進我省餐飲和食品工業快速發展的迫切需要，已將建立、健全食品安全立法推到當前政務的前臺。

　　2005年8月19日，中共中央政治局委員、省委書記張德江同志針對長期以來我省監管領域存在法律不健全、監管分散及一定程度存在執法不力等問題，指示各地有關部門要增强嚴格執法意識，並及時研究解决執法中的政策法律問題，進一步健全食品安全法規和行政規章，使行政執法真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。主管食品安全工作的游寧豐副省長也就食品立法問題做了明確的指示。現在有關工作部門應立即啓動程序，着手立法。

　　我國目前還没有一部能够在食品生産加工和流通各環節都能發揮作用的統一的基礎性、綜合性的食品安全基本法。我省正在執行的法律、法規有20多部，與食品安全相關的政府規定40多部、國務院規章150部，廣東省出臺的地方規定和政府規章10多部。但是，這100多部法律、法規和規定並没有形成一個完整、規範的體系，其系統性和協調性較差，各部法規之間多有重復和矛盾，操作濫、操作難的直接後果是執法不嚴和混亂。致使食品在加工、流通、儲運和消費的各環節上都存在法律缺位，以及執法人員無依據，導致處罰不力，職能不清，監管不到位，各部門、各地之間協調不够，不銜接等問題。爲瞭解决上述問題，廣州市和中山市在學習蘇州和上海的基礎上，曾自行出臺了一些辦法和措施，行之有效，但又無法律依據。綜上可見廣東省食品安全立法勢在必行。

　　二、廣東食品安全立法的框架和内容

　　立法，首先是指導思想要明確。立法應適合公衆要求和經濟快速發展的需要。食品供應充足品種豐富時，食品質量安全問題會上昇爲主要矛盾，這也是世界性的問題，我們應當廣泛學習和借鑒外國這方面立法經驗，瞭解國外立法現狀，解决好法律的穩定性和發展性之間的矛盾，從實際出發，制定我省的食品安全法。

　　立法的指導思想是爲了提高公衆健康水平，促進食品行業發展爲目標，圍遶净化産地環境，保证投入品質量，規範生産行爲，强化監測預警，嚴格市場準入等關鍵環節，爲建立和完善有效的食品安全控制體系提供法律保障，建立“從農田到餐桌”的全過程控制體系，確保食品的生産和消費安全。

　　立法原則應以科學發展觀和循環經濟觀點爲指導，提出以下八項：一是科學原則；二是全程監控原則；三是預防在先原則；四是從起始的農田到餐桌的追溯性原則；五是保证消費者知情權的透明原則；六是食品生産、經營者對食品安全承擔責任原則；七是政府監管和相關機構責權一致原則；八是食品安全治理基本要素與政策、標準、信息、檢測協調一致原則。

　　廣東省食品安全法是在已實施的100多部法律、法規、規章和一些地區、部門行之有效的準入制度等的前提下制定的，所以立法的框架和内容應當是健全、充實和完備的，其是否可以概括爲：一是建立地方政府總負責、綜合監督和主管部門具體監督相結合，多部門共同監管，各方參與的統一、高效的食品安全監管體制。二是包括所有食品（包括原料和輔助作料），以及與食品相關的生産經營者，涵蓋從農田餐桌的全過程（包括農業投入品供給，産地環境，動物防疫體系，農産品、食品加工包裝、儲運、銷售及消費各個環節）。三是監管手段，通過建立完善各體系和機制、規範和加强監管。四是食品加工體系。五是食品安全流通體系。六是食品安全標準和認证體系。七是統一高效的食品安全監測體系和預警制度。八是統一的食品安全信息收集、分析、新聞發佈和應急反應機制。九是高效的食品監管綜合協調機制。十是食品安全信用體系。十一是建立行政執法與公安機關聯合辦案以及法院執行的合作、銜接機制。

　　關於法律責任，應明確：食品生産經營者、政府的職能部門以及相關的工作人員均要承擔法定責任原則，具體有三：一是依照行政許可法和處罰法采取嚴格有效的措施加大處罰力度，可采取没收其設備、設施，追究加工經營場所房屋所有人的連帶責任等。可以徹底剥奪違法者再次違法造假殘害消費者的能力和條件。進一步明確生産銷售有毒、有害和來歷不明食品的刑事責任。二是明確規定政府及有關職能部門及食品安全服務機構不作爲、亂作爲的法律責任。三是解决現行法律、法規中對有關食品違法犯罪的，銷售含有毒、有害物質超標農藥産品的違法行爲的法律責任，追究一切相關人員的責任問題。四是實行産品召回制度。

　　一部立法框架之中心内容，首要是在指導思想明確，原則具體的同時，還要注意主、客體間責權清晰和與其它法律法規銜接。“食在廣東”，廣東的餐飲業向來極爲發達，餐飲業的門類繁多，很有地方特色，所以建議在立法上體現出這一特别的地方性。

　　

　　（2006年1月19日）