汪新生

　　自原有收容遣送制度更改爲新的救助管理辦法後，收容遣送的强制措施轉變成了“來去自由”的自願救助管理，隨之而來的，是人們發現街上的流浪乞討人員日漸多了起來，城市管理、交通狀况也因此受到了不小的影響，也損害了城市形象。

　　據民政部統計，從去年8月1日到今年6月30日，全國共有轉制和新建的救助管理站909個，共救助46.6萬名流浪乞討人員。其中，全國救助量最大的是廣東省，爲38184人。 

　　廣州是改革開放的前沿陣地，處於全國人口流動聚集的中心點，外來流浪乞討人員不斷涌入，導致救助工作量大、任務重。據統計，救助管理改制一年來，廣州市共救助1.6萬多名流浪乞討人員，約占全國救助總人數的1/21。

　　當前城市流浪乞討人員增多，流浪乞討人員情况復雜，有因灾、因貧而流浪的，也有好逸惡勞、遊手好閒出來乞討的。流浪季節性强、國内各地灾情輕重等是造成這種情况的相關原因。廣東又是一個沿海開放、相對比較發達的地區，流浪乞討人員紛紛涌入廣東，造成流浪乞討人員的增多。東莞市救助站提供的情况顯示，現在來申請救助的不少是被騙被搶的外地人，但也有許多是因誤工而生活困難的人。以前的“主流人群”流浪乞討者則幾乎不主動登門。不少職業流浪乞討者，寧願乞討也不願接受救助。這類人員不願主動求助，民政部門也没有辦法，只能通過各部門，如公安、城管、交警等共同引導，做好教育。爲需要求助的人員提供有效的幫助。 

　　由於一些流浪乞討人員拒絶政府救助，目前救助站、公安機關、市容等政府部門在管理中均存在缺乏管理依據的問題，“職業乞丐”已成爲一個新的管理盲區。更爲嚴重的是，乞討人員當中包含不少職業乞討、欺騙性乞討、被蛇頭逼迫乞討人員，甚至還有被人控制的有組織的産業化乞討。許多乞討活動背後更攙雜了“黑手”操縱，不少流浪兒童、殘疾人被人采取“租用”、“借用”、强迫手段作爲乞討“道具”使用，嚴重損害了青少年及殘疾人的身心健康。從這個角度看，變味的乞討現象應當説是一種社會公害。 

　　在中央一再强調構建和諧社會，并且把這項工作作爲全黨、全國當前的重大政治任務的形勢下，各級政府都在關注和着力解决各種社會矛盾和不穩定因素。其中城市流浪乞討人員增加，乞討行爲變質的現象應該受到應有的注意，並加大解决的力度，設置一套妥善辦法進行管理已成爲當務之急。

　　爲此，建議從以下幾個方面着手加以解决。

　　一、 完善管理與救助並舉機制，實施各政府部門齊抓共管

　　對於不願到救助站求助的流浪乞討人員，特别是職業乞丐，關鍵是有關部門要加强管理。民政、建設、公安等部門也要立足自身職能，加强協作，改進和完善救助方式，從而有效預防和控制流浪乞討的現象。

　　對“職業乞丐”中的違法犯罪行爲，公安和司法機關應嚴厲打擊，决不手軟，其中包括唆使殘疾人、未成年人行乞，教唆其成爲强乞强討者，在乞討過程中公然侮辱他人、尋釁滋事、阻塞交通、擾亂企事業單位正常工作或以其他方式擾亂公共秩序者，還有那些謊稱家鄉受灾、投親不着，騙取他人同情以達到行乞目的騙人者，以及以乞討爲名實施盗竊、詐騙、搶奪者等。

　　救助管理工作是一項涉及到民政、公安、衛生、交通、城管等多個方面的社會工作。救助工作執法交叉很多，現在仍處於一種過渡狀態，很多問題不是由哪一個部門單獨能解决的，得由各市政府出面協調做工作。國務院《救助管理辦法》明確了民政部門的職責，也對有關部門提出了要求。廣州市通過建立聯絡員制度,救助工作初步形成了協調配合、分工協作、資源整合、齊抓共管的良好局面，這種聯絡協管制度值得在全省推廣。各市應該根據新實施的《救助管理辦法》第四條第二款規定：“公安、衛生、交通、鐵道、城管應當在各自的職責範圍内做好相關工作”出臺相關實施細則。

　　建議各市建立流浪乞討人員電腦信息庫，以隨時掌握在該市生活無着的流浪乞討人員的基本信息。同時建議利用全國公安户籍網絡或其他途徑建立信息系統，便於及時對受助人員進行身份和住址查詢。同時建議每月定期由各市政法委牽頭召開聯席（協調）會議，協調解决救助管理中遇到的問題。

　　除了設立和完善救助站制度外，可以考慮在部分城市組建專門的處理流浪人員公安或是城管小分隊。在這方面，法國巴黎的做法值得參考。法國巴黎“無家可歸者救助隊”是一個專門爲那些居無定所的流浪者提供幫助的警察機構，目前共有常備警員40名，任務繁重時會臨時抽調警力進行增援。他們主要承擔兩項任務：一是負責沿街巡邏，隨時對無家可歸者進行救助；二是對無家可歸者進行鑒别審查，並將其送到相應的救助中心。

　　二、 參考其他城市做法，設立 “禁討區”

　　法律並没有規定不允許乞討。然而，既然乞討可以作爲一種權利，那麽也應該有它的規矩。我們認爲，設禁討區是一個很好的辦法，我省應該制定相應的制度、法規來彌補法律上的空白。“收容法”的廢止從制度上保证了困難群體的人身權利，但是面對乞討人群中出現的新問題，我們應該有新的輔助措施，加强管理。通過設立禁討區嘗試在一定地區内控制乞討行爲。

　　目前其他省市在如何管理乞討者方面有一些值得參考的做法。

　　去年12月7日，《北京市軌道交通運營安全管理辦法(送審稿)》第20條規定：“禁止在車站出入口、車站和列車内乞討、賣藝、吸煙、躺卧、擅自銷售物品”。去年12月16日，蘇州市發佈《關於加强對城市生活無着的流浪乞討人員救助管理的通告》，禁止乞丐在繁華街區乞討，劃定觀前街等鬧市區爲禁討區。對不聽勸阻者將被施以治安處罰；對於那些影響市民生活的惡乞，則可以根據治安條例處理，因爲他們已經影響了公共場所的正常秩序。 福建省日前也出臺了文件，要求流浪乞討問題比較突出的地區對流浪乞討的區域和時間予以限制；對８類非正常乞討行爲，可按治安管理處罰條例處理。 

　　我省珠海市在設立“禁討區”方面也進行了嘗試。2004年9月，珠海市民政局、公安局、城市管理行政執法局聯合發佈《關於加强對流浪乞討人員救助管理的通告》。這是繼7月份珠海市出臺“珠海市口岸周邊地區綜合管理辦法”、禁止流浪乞討人員滋擾“國門”之後，將“禁乞區”範圍擴大的又一舉措。按照《通告》，珠海市機關、學校、醫院、車站、碼頭、機場、口岸、廣場、紅緑燈交通路口、影劇院、旅遊景點以及重要公務和外事活動場所將禁止流浪乞討。

　　有鑒於此，廣州市有關部門和部分市民也建議盡快研究一套在某些特定區域内禁止乞討的規定，如將交易會、天河城等廣州窗口地段設成禁討區。

　　有關完善救助協調機制的工作是由各級政府牽頭進行的，以“禁討區”方式加强城市管理的設想最終能否實現，也要由各級政府部門協調合作才能取得成效。

　　對於在“非乞討區”經勸阻後拒不離開、或在公共場所糾纏攔截路人、車輛强行乞討，以賣花、擦車等方式變相乞討，執法人員應首先進行勸戒和批評教育。對於佔據城市道路、人行天橋和機關門口，以坐地寫字、賣唱獻藝、表演恐怖殘忍節目等形式乞討，不聽勸阻，違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，應由公安機關予以治安處罰。對在乞討過程中公然侮辱他人、尋釁滋事、阻塞交通、擾亂機關、企事業單位正常工作，或以乞討爲名實施盗竊、詐騙、搶奪等違法犯罪活動和組織、教唆、脅迫、虐待、利用未成年人、老年人、殘疾人乞討的幕後操縱者，更加應該依法從嚴查處。

　　三、 動員社會力量參與救助和疏導

　　當前，構建和諧社會已成爲我們黨的執政要求和國家的發展目標。那麽，誰是構建和諧社會的主體？除了政府的推動外，被稱作“第三部門”的非政府社會組織的作用非常值得重視。它們不但可以有效利用或配置社會資源，及時敏感地回應民間需求，更可以協調化解社會矛盾，維護社會和諧。

　　公益型組織包括一些志願者組織是我國非政府社會組織的重要組成部分。這類組織的特點就是提供公益服務，幫助弱勢群體。在我省，此類民間慈善機構如我省最爲權威的慈善組織廣東省慈善總會、我國首家國家級私立基金會香江社會救助基金會，都具有相當的資金實力和組織救助能力。在省市政府的積極引導和協調下，完全可以成爲爲城市生活無着流浪乞討人員提供救助的配合力量，以解决政府救助機構在資源配置和救助範圍等方面的不足。例如引導這些民間機構定期定點爲流浪者捐助食品和物品，進行心理輔導和社會公德教育，以至爲其返回家鄉提供幫助等。

　　一些國家在争取非政府機構參與社會救助方面也有值得借鑒的地方。例如美國就是由民間慈善機構承包救助中心。美國的救助原則是，鼓勵被救助者自食其力。在實際操作中，美國政府的作用没有民間慈善機構大，僅紐約就有500家救助中心。很多受政府資助的救助中心都承包給了信譽良好的民間慈善機構。 

　　新聞媒體也應負有這方面的社會責任。除了對救助弱勢群體的宣傳外，對於那種以乞討爲業的“職業乞丐”，媒介應該毫不留情地揭露其醜惡嘴臉，讓公衆瞭解其背後的黑闇，以提高警覺性，不再上當。

　　

　　（2006年11月7日）