吴厚德

　　構建和諧社會，其重要内容之一就是要讓人民群衆能“安居樂業”。安居樂業是民生問題。關注民生問題是黨和政府一貫的執政思路。“安居”就是要讓廣大人民群衆“居者有其屋”。解决“安居”問題，就必然要涉及到房地産産業和房地産市場。黨和國家都十分重視這件大事。從2003 年的房地産調控，到2005年的“國八條”、“七部委新政”，2006年的“國六條”、 “九部委意見”，上至中央，下至百姓，人們期望看到的是徹底解决長期以來房地産領域的諸多頑症。

　　一、房地産領域的頑症

　　這些頑症主要表現如下：

　　1. 空置房多，房價猛漲。從國家統計局和央行瞭解到：2006年春天，全國商品房空置面積1.23億平方米，同比增長23.8%，占房地産市場的26%，大大超過了10%的國際警戒綫。但奇怪的是房價不但没有下降還一路飆昇。尤其是深圳，2006年5月5日，深圳市國土資源和房産管理局發佈統計報告，今年第一季度，深圳關内商品住宅價格平均月比上漲35.46%。漲幅驚人，從而引發了“三年不買房的運動”。這場運動從深圳迅速波及全國。深圳和上海的房價大約是年租金的25—30倍。與國際上合理的房價高出2—3倍。從全國範圍看，近70%的居民面臨着買不起房的困境局面。

　　2. 開發商囤積土地，待機獲取高額利潤。

　　開發商通過囤積土地達到壟斷房價。廣東一著名房地産企業在廣東省一縣級市以每畝3萬元的價格圈了一萬畝地。由於這個數字遠遠超出廣東省下達的新增配額，這個房地産企業累計只有3000畝土地辦出手續，其餘以租用形式使用。雖然還有7000畝土地没有辦出手續，但這些土地實際上已經屬於這家房地産企業。此外，還有六、七個開發商在這個面積不大的小城裏圈地，總面積達三、四萬畝，相當於一個鎮的土地面積。目前，廣州開發商手頭有大量的土地儲備，影響着宏觀調控的效果。根據合富輝煌市場研究部的不完全統計。2004年“8.31大限”之後，開發商手上在十區範圍内還有超過20平方公里的住宅開發儲備用地，幾乎比政府近期手中的土地儲備還要多。房地産商除了在内地一、二綫城市大量圈地之外，觸角已伸向三綫城市。

　　爲了使土地獲取較大利益，開發商必然要建造中高檔住宅産品。因此，在今後兩年内，完全有可能出現中心城區内只有開發商拿儲備用地開發的高價位住宅供應，在郊外才有利用政府推出土地開發的中低檔位住宅出售的情况。

　　3. 土地已成爲地方政府的“第二財政”。

　　在現有的財税制度下，土地的增值收益是地方政府財政收入的重要渠道。城市土地爲國家所有，地方政府是土地供應和商品供應的源頭。土地由政府掌握，商品房入市也由政府掌握，地方政府是整個遊戲規則的制定者和仲裁者。樓市的繁榮，攸關GDP的數據，直接制約當地官員政績與昇遷，使一些官員有足够的動力甘冒道德風險，作出逆向選擇——想方設法推出高地價、高房價以增加土地收益，從而增加地方財政收入。

　　利益是導致一些地方政府土地違法的關鍵，根據有關權威部門提供的數據，2001——2003年間，地方政府的土地出讓收入爲9100億元，而在1998年，這個數據僅爲67億元而已；再比較一下同期的國債收入，在實施積極財政政策的1998——2003年這6年間，全國發行國債也不過9300億元。對比三年間的9100億和6年間的9300億元，足以説明土地收入在地方財政收入體系中具有舉足輕重之勢。據有關統計表明，在整個房地産的建設交易過程中，政府税費收入占到房地産價格的將近30—40%左右，如果再加上占房地産價格的20—40%的土地費用，地方政府在房地産上的收入將占到整個房地産價格的50—80%。相當於地方政府財政收入的一半或一半以上。而在歐美國家，地價、税費相加大約只占到住房價格的20%左右。我國房價漲了又漲，其根源就在於地方政府是頭號受益者，壟斷着土地使用權。

　　爲什麽一些地方政府能够在土地問題上屢屢違法却“我自巋然不動”？要害就在於行政權力過大。政府在其中既當“裁判員”，又當“運動員”，在土地交易過程中充當了主導作用，而這個主導是以損害農民或部分被拆遷的城鎮居民的利益爲基礎——低標準的土地補償和拖欠征地補償費現象相當普遍，引起了廣大農民的義憤。

　　4. 開發商極力推出大型户和豪華房，從中獲取暴利。

　　在國外，多數國家住房都不超過100平方米，而來自我國統計局的最近數據表明，在國内24個大中城市里，每套120平方米以下的住房占商品房面積的比重還不到50%。開發商爲了獲取暴利，大力建造大型户和豪華房，以滿足5%高收入者的需求而置95%居民的需求不顧。政府壟斷土地供應，開發商壟斷房屋供應，所有人都必須向開發商購買房屋。這種模式與香港地産模式大致相同，很可能是模仿香港。而内地政府之所以模仿香港模式，乃是看中了香港模式的一個巨大的優勢：它能給政府帶來巨大的財政收入。香港政府的最大宗財政收入就是售地收入，目前内地各城市的收入結構也基本呈現這種特點。也正是這一點 ，一些地方政府成爲房地産市場上的一個完全的逐利者，因此，香港模式的基本特點就是：高地價，高房價。這種模式在内地所産生的經濟後果是：大量低收入群體買不起房而成爲“房奴”。但是，香港模式除瞭高地價和高房價外，還有一個顯著特點：住房高福利，即香港一半以上的中低收入民衆可以通過住房保障體系來解决住房問題。爲達到這一目的，香港歷届政府通過出售土地套取的利益，其中有一部分變成了低收入者的住房福利，這是對香港房地産模式的一種矯正。不幸的是，這一點却被内地各級政府有意忽略了。廉租房幾乎没有，經濟適用房比例低下，也就是説，内地只模仿了香港模式的前半部。却忘記了香港模式的後半部——住房高福利。

　　二、問題的癥結何在

　　爲什麽在我國現實生活中房地産領域出現上述諸多頑症？影響房地産發展的要素主要有兩個：一是土地，二是資金。這兩種要素在我國現階段的條件下都是競争不充分的。土地是政府批的、壟斷的，政府只向開發商供應土地。資金是銀行貸的，市場在其中起的作用不大。收入分配、土地和資金市場缺乏競争，金融市場没有更多的投資渠道，銀行爲了獲取更大的利益，投資房地産開發是首選目標，銀行70%左右的資金都投入這一領域。2006年以來我國房地産的不良貸款高達1093億元。開發商資本負債率達到70%以上，嚴重地依賴銀行貸款，這就爲今後形成金融風險埋下伏筆。

　　各地政府在住房市場化改革的名義下，把幾乎所有的市民推進房地産市場，而這個市場却已被政府强制推到了一種高地價、高房價的非理性的機制，使廣大低收入者無力購房，望房興嘆。這就是住房問題之所以成爲一個復雜的社會、政治、經濟問題的癥結所在。中央政府多次進行的宏觀調控成效不大也證明，只要現有的房地産模式不變，房價飛漲，中低收入階層買不起房地的格局，就無法從根本上得到解决。

　　三、解决問題的思路

　　解决之道就要抓住城市房地産發展的“牛鼻子”，建立一個合適的房地産運營的遊戲規則。在這個遊戲規則裏大家都得到真正的健康發展，説到底，就在於改革城市居民住房模式。

　　在我們的現實生活中换個角度觀察，可以看到，農民住房問題爲什麽不成爲社會問題，根本原因在於，農民可以以非常低廉的成本獲得屬於自己家庭住宅地，房屋成本完全可以控制和接受。當今城市人口解决住房問題，也可以參考這種古今中外通行的模式。向農村發展，爲城市化的擴張提供更加廣闊的空間。爲此，必須進行土地制度改革，土地制度改革的關鍵就是政府應作出選擇，舍棄自己的既得利益，以民爲本，特别以中低收入居民的利益爲主，以公共利益爲其唯一追求目標，徹底放棄作爲一個壟斷性“商人”在土地市場上逐利的角色。必須限制政府行政權力，解决土地違法，實現中低收入家庭“居者有其屋”。爲了實現這個目標。必須正確解决以下幾個問題：

　　1. 構建我國城市居民二元住房體系 

　　“二元”是指市場化的商品房和非市場化的公共房并存的住房體系。“二元”體系把住房分爲商品房和公共住房兩個系統，商品房的建造，分配、價格、調節由市場供求關係决定，其核心是效率問題，對象是中高收入尤其是高收入階層。公共住房的建造、分配、價格、調節直接由政府負責，對象主要是中低收入階層，其核心是公平問題。爲此，必須正確處理好政府與市場的關係。市場調節的原則是追求利潤最大化，從而在住房分配上是按照“出高價者得房”的規律。市場競争的結果必然使房地産市場中的弱勢群體，低收入家庭被排斥在自購住房之外。

　　市場難以兼顧社會公平的原則，這就需要政府出面，發展以保障居民基本生活住房需要爲目標的公共住房系統。政府可以直接運用手中的行政權、財權和土地供應權，幫助低收入家庭提供大量的住房福利，政府有責任從賣地的收入中提取一部分來彌補因地價提高對低收入家庭造成的經濟負擔，補償的方式，可采取租房補償或資助興建廉住房。

　　由於地區發展不平衡，房地産市場不是一個全國性市場，而是一個分散的區域性的市場。這就决定了中央政府不可能像調控股票市場那樣，撇開地方政府而搞“一刀切”，而是要因地制宜。因此，地方政府在調節房地産市場方面起着重要的角色。

　　2. 專門成立發展公共住宅爲職能的機構

　　一旦政府直接參與投資經濟適用房和廉租房的建設，那麽住房結構、地價和房價等問題便可以逐一化解。它解决了兩大主要問題，即爲誰建房和建什麽樣的房。在明確了商品房市場和公共住房二元體系之後，政府對普通商品房市場不再需要進行價格調控和行政干預。因而不存在限結構、限房價的問題。對於公共住房，政府可以决定它的結構、户型、價格和供求對象，因而不存在與市場調節的矛盾。住房保障體系是政府的長期戰略目標，需要幾十年的不懈努力。爲了健全和完善住房保障體系，全權負責公共住宅的土地供應、規劃、設計、建造、出售和租賃管理，資金列入國家預算，以保障公共住宅建設的資金需要，政府必須專門成立發展公共住宅爲職能的機構。

　　3. 建立房地産開發調控機制

　　必須科學確定房地産開發土地行爲，實行對房地産開發行爲的全程監管，制止囤積土地行爲。確定房地産商開發土地供應規模，加强土地使用監管，根據中央的有關規定，實施監管的内容主要是：項目資本金比例達不到35%的房地産企業將無法從商業銀行獲得貸款；開發商閒置土地超過一年的， 高額繳納土地閒置費，兩年則被無償收回土地使用權；對按照合同約定日期開工建設，但開發建設工程不足三分之一或已投資額不足四分之一，且未經批準終止開發建設連續滿1年的，按閒置土地處理。地方政府可配合住房供應體系的改革，收購、改造部分空置房、商品房，並將之轉爲安居房、廉租房，銷售或租賃給被拆遷户或收入水平較低且居住條件難以改善的困難户，達到多贏的效果。

　　4. 建立對各級地方政府在房地産開發中的約束機制

　　在房地産開發過程中，對各級政府應施加更爲剛性的約束：

　　一是在征地環節上，政府應按照未來的土地讓轉價格，而非如當下按照農業生産值確定征地補償標準給農民過低的征地補償。因爲政府徵用土地的目的是爲了工商業用途，土地交易價格取决於未來房地産期貨收入價格。

　　二是各地政府應建立公共住房福利基金。比如説，土地轉讓收入的一定比例必須用於補充這一基金，用於向中低收入群體提供住房福利。

　　三是土地轉讓收益的另一部分，應當用於新開發地區的基礎設施建設。基礎設施建設是政府的責任，讓開發商承擔這個責任，實際上是讓業主承擔，這等於對業主雙重征税。

　　5.  制定相關法律與政策，打擊任何外資對境内房地産市場的炒作

　　在世界絶大多數國家，是不允許對住房進行炒作的。爲了防止對本國房地産市場的炒作，不少國家都有相關法律遏制，讓炒作者無利可圖。中國作爲一個發展中的社會主義國家，更有責任和義務來保证每一個居民的居住權。目前，國外一些投資商動輒好幾個億的投入中國購房，抬高了房價再轉手，從中獲取暴利。從1997年的東南亞金融危機的經驗來看，對這種外資炒作房地産的行爲不嚴厲遏制打擊，將有可能導致國内金融危機的發生。外資炒作國内房地産，激發房價上漲，過高的房價不僅潜伏着巨大的金融風險，它對人們現實生活的直接危害更是巨大，特别是年輕人承受的買房成本高。爲什麽房地産泡沫後，日本停滯增長10多年，主要是最具有創業精神的年輕白領階層住房成本太高，導致人才流失，社會創新動力明顯减弱。又如美國波士頓之所以没有成爲“硅谷”，就是因爲20世紀80年代曾出現一次較明顯的房地産泡沫，使許多年輕創業者被擠出，大量流入加州的“硅谷地區”。宏觀調控實際上就是把失去控制的房地産市場重新拉上正軌的一種手段。我們必須加强這方面的調控力度，以防患於未然。

　　6. 政府應倡導中低收入家庭租房居住

　　世界上大多數國家或地區的政府，不論是土地私有化還是國有化，都承認靠市場解决不了低收入家庭的住房問題，比如法國、美國、英國、日本、新加坡和香港特區等，政府共同特徵是，主張市場自由競争，又積極干預低收入家庭的住房成爲公共住房的發展商。在德國的柏林市，三分之二家庭租房。德國住房和房租政策是以市場化爲主，住房金是一個補償成分。政府采取了一些措施。幫助中低收入的居民購買住房，根據居民工資收入的多少以及其他特殊情况，政府提供數量不等的住房補償，資助他們租房或購房，住房金幫助低收入家庭能够住上合適的房子，同時有能力承擔租金負擔。在法國，只要滿足了法定條件，公民都有權享受住房補償。房租價格都有章可循，一般由多個城市的住房管理機構，租房者協會以及住房中介商協會等機構在對住房情况進行綜合評估共同製作的，每兩年重新修訂一次，修訂後的房租價在租房者和房主中間都具有權威性。就連法院在判决有關住房租金的糾紛時，也會優先參考它。

　　在日本東京，出租住宅的標準是根據家庭收入情况制定的。盡管是相同的住宅樓和面積相同的房間，但只要家庭收入不同，其租金也不盡相同，租金的最大差距在5倍左右。當然，家庭人均年收入超過一定的幅度，就不能享有租用廉價住宅。

　　房屋是高級商品，就不一定每個人都擁有它、購買它作爲自有，居者可以租其屋，而非一定要買其屋。要轉變觀念，用“居者租其屋”新觀念代替“居者有其屋”，或許會爲解决當前紛紜復雜的中國房地産問題吹去一股新風，會緩和或减輕當前中國房地産市場的壓力。如果這一思路符合現實情况，我們可以轉换一種思路，借鑒香港經驗，重新檢討現有房屋政策，探索建立公屋體系。取消或逐步减少經濟適用房，讓市場機制調劑商品房價格，但其前提條件是，國家要嚴格控制土地供應政策。我們既要照顧支持弱勢群體，但也不能忽視社會更爲廣泛的中間階層的利益。如若采取過激的措施，盲目打擊房價，可能會嚴重傷害龐大的群體。建立公屋體系，是符合中間階層的利益的。而政府建立經濟適用房和廉租房則是符合低收入階層的利益。兩者兼顧，讓絶大多數的中低收入居民“安居”，這就穩定了大局，爲實現和諧社會打下物質基礎。

　　

　　（2006年8月23日）