——基於土地産權制度的新農村規劃探析

　　吴志東    周素紅

　　摘要：作爲一項集社會、經濟、文化與物質空間開發多元一體的系統工程，近年來，社會主義新農村建設已成爲多個行業共同關注的話題。其中，作爲社會經濟活動的載體，物質空間的合理規劃龢利用是新農村建設的核心内容之一，也是統籌城鄉關係的重要環節。本文探討了城鄉二元體制下，城市規劃的普遍做法在指導新農村規劃建設中面臨的主要難題，着重分析土地産權制度對新農村規劃的編制、實施和管理産生的影響。研究認爲，新農村規劃在參考城市規劃模式的基礎上，不能照搬其具體的操作方式，應該盡快建立一套基於集體土地産權制度的農村規劃體系，以保障社會主義新農村建設事業的順利進行。

　　關鍵字： 新農村；規劃體系；土地産權   

　　

　　引言

　　近年來，社會主義新農村建設已經成爲社會熱點問題，中央高度重視，地方積極參與，全國上下都如火如荼地進行着農村建設。作爲建設的“先行軍”，新農村規劃也得到前所未有的關注，各地紛紛着手組織編制新一輪村莊規劃，如：廣東省提出了：“2007年到2010年完成40%的村莊規劃編制，2011年到2015年完成90%的村莊規劃編制。” [1]的規劃目標 。專家學者們也從不同的視角，對社會主義新農村的規劃建設進行了深入的探討，包括新農村基礎設施建設、經濟發展、社會保障、生態保護等。但目前大多數研究主要將關注社會經濟發展和具體的建設項目上，對農村規劃體系建設的探討還比較缺乏。

　　目前的新農村建設，在物質空間開發和管理制度建設上，往往會出現銜接不當的問題，主要表現在“制度限制發展，發展違反制度”這兩方面，因此需要有一套行之有效的空間政策進行協調。在城市里，這種協調角色往往會由城市規劃來扮演，它是“政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公衆利益的重要公共政策之一。” [2]然而，目前在農村地區，這種協調在很大程度上處於缺失狀態，還没有形成一套完善的規劃體系和空間政策，相關理論和編制方法也處於探索階段[3]，加上農村地區産權關係復雜，現有規劃師隊伍對農村地區瞭解不足等因素，導致了農村建設普遍缺乏規劃的引導。一方面，在城市規劃區，根據現行《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的規定，在城市規劃區的村莊、集鎮規劃的制定和實施，依照城市規劃法及其實施條例執行，但往往在城市規劃總圖中被“開天窗”，爲“城中村”的形成和發展埋下伏筆。在城市規劃區以外的農村居民點，則由於規劃編制的組織和實施主體責權利關係不明晰等原因，往往忽略規劃或只爲了應付檢查而編制“墻上掛掛”的規劃。

　　由於城鄉之間在生産生活組織方式和管理體制等方面存在巨大的區别，特别是由於土地産權制度的差异，使農村規劃與城市規劃在各自編制的背景、要求和實施的機制等方面存在根本性的差异，因此，有必要從城鄉土地産權制度的差异入手，探討這些差异對規劃編制、實施、以及管理的影響，尋求一套適用於農村的規劃體系，積極引導農村的規劃建設。

　　1．土地産權制度對農村規劃編制的影響

　　我國現行的土地産權制度，是1980年代初農村經濟體制改革時確立起來的，其特點是城鄉産權分離[4]，即：“城市市區的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。” [5]在我國現有法規體系下，國有土地産權清晰，可在市場正常流動，土地價格在市場供需關係下達到平衡。相比之下，法律規定農村土地歸農民集體所有，却難以對“集體”清晰地界定，加上所有權又可以被國家征收，因此，集體土地權屬存在一定的模糊性，這給土地統一規劃、利用和投融資制度的建立造成了障礙；同時，由於集體使用權受到流轉的限制，土地價格無法建立在商品化、市場化基礎上，難以通過市場進行配置，增加了集約化經營的成本，也限制了統一規劃龢利用。

　　城鄉土地産權的這些差异，决定了農村規劃在編制上必須區别於城市。首先土地所有者不同，使得農村規劃編制的主體和涉及利益群體也和城市有着巨大的差别。城市規劃的編制主體是城市政府，由政府組織編制；農村規劃的編制主體本應該是農村土地的所有者——村集體，但是由於大部分農村經濟落後，資金不足，而且對於規劃的認識也不够，往往不會主動去組織編制規劃，因此，他們的主體地位就難以得到體現。其次，農村規劃涉及到復雜多樣的利益群體，給社會主義新農村規劃的編制提出來更高的要求。由於農村土地的所有權屬於集體，而使用、經營權又分散到每家每户，這就使得規劃編制既要考慮村集體的長遠發展又要保障每一户村民的利益，同時還要協調城市政府以及開發商的利益，利益群體之間的關係協調成爲農村規劃能否實施的重要前提。此外，由於使用權流轉受限，加上農村特殊的生産和生活組織方式，使服務設施配套建設和服務市場化運作存在一定的障礙，也給農村規劃建設帶來難題。

　　2．土地産權制度對農村規劃實施管理的影響

　　目前城市規劃建設項目（包括經營性用地開發和基礎設施建設）實施的主要流程見圖1。對於經營性用地的開發，通常先由城市政府根據城市規劃進行征地，然後對土地進行平整，再將土地拍賣，拍賣所得部分用於征地補償，部分用於支持城市建設，開發商投資開發用地，將規劃項目落實。對於城市基礎設施建設，也是城市政府根據城市規劃進行征地，使用城市建設基金進行征地補償和項目建設，將規劃項目落實。上述流程一方面保证了城市建設過程中的大部分資金的來源和明確了投資主體，另一方面，也在很大程度上保证了規劃對建設的指引性。

　　可是，對於廣大農村地區來説，無論是經營用地的開發還是基礎設施的建設都不可能按照以上兩種途徑來實施。因爲土地産權的差异使農村規劃的實施和城市規劃有巨大的差别，主要表現在：實施資金缺乏保障、實施政策支持不足和實施管理不够完善等幾個方面。

　　2.1規劃實施資金缺乏保障

　　2.1.1經濟驅動力不足，投融資渠道受阻

　　農村的規劃建設，除了政府的部分扶持基金外，主要還是靠村民集資來實現。然而，目前村民對於新農村的建設普遍處於觀望狀態，不願積極配合，尤其是土地權屬、土地流轉問題難解决導致農民對村莊整建規劃的實施持懷疑態度。[6]

　　目前，中國的農村可以歸納爲三種形態：城中村、城郊村和遠郊村。這些村莊在生産和生活方式上存在巨大的差异，所以他們對規劃改造的態度也各不相同。但無論是那種類型的村莊，在規劃實施過程中都面臨着不同程度的“資金荒”。

　　由表1可以看出，多數城中村和城郊村的集體經濟有一定實力，但是在巨大的既得利益面前往往不願冒險去支持規劃改造建設，或由於難以平衡村集體中個人利益（如村民自建房）與公共利益（如公共設施和開敞空間建設）之間的關係，通常缺乏統一規劃改造動力和保障機制。而在經濟相對落後的遠郊村，集體經濟力量薄弱，村民大部分外出打工，對於規劃建設也動力不足。因此，經濟驅動力不足是制約社會主義新農村規劃的一大難點。

　　同時，由於集體用地上的開發和使用缺乏一個完善的投融資制度保障，加上法律對集體用地流轉的限制，使農村地區難以像城市地區那樣，有效地分離土地所有者、開發者和使用者之間的權利和義務，也因此難以通過藉助社會資金的方式實現統一規劃和使用用地。

　　2.1.2 建設資金周轉困難

　　規劃項目的實施，通常需要一個强大的經濟力量來支持。目前，大部分城市已經形成了一套較完整的建設資金運作體系，爲規劃方案的順利實施提供了資金保障。首先是政府通過拍賣的方式從開發商手中獲得土地出讓金，然後政府籌集資金進行大型配套設施的建設。同時開發商取得土地之後，依據城市規劃的設計條件進行項目開發，然後將開發物業出售，獲得投資回報。（圖2）在這一開發過程中，開發商對居住、商業、工業等經營性用地的投資，給城市規劃的實施提供了資金保障，同時他們支付的土地出讓金也爲基礎設施的建設提供了支持；城市對基礎設施的建設提供了大量的資金，但是基礎設施的完善可以提高土地轉讓的價格，城市政府最終還是可以通過拍賣土地來獲得資金回報。實際上，無論是城市政府還是開發商，他們都能够都是通過市場化的運作獲得利益，而大部分的土地開發和基礎設施建設的成本由所有物業購買者承擔，從而實現資金的良性循環。

　　對於農村基礎設施和公共服務設施等建設項目來説，這種資金運作的方式是難以實施的。因爲按照國家規定，在集體土地上建設的居住、商業和工業等物業都不能在市場上自由交易，只能通過出租來獲得回報。但物業出租往往需要比較長的時間才能收回成本，這對於通過銀行貸款來投資的開發商，無疑是缺乏吸引力的，他們都希望盡快獲得回報以减少巨額的銀行利息和避開市場風險。而同樣對於很多村集體來説，在“包干到户”的農村土地使用模式下，集體所能統籌的資金是有限的，即使有些村有集體經營的物業，這部分物業的盈利也主要用於村民的“分紅”，真正能用於公共基礎設施建設的資金是極其匱乏的。

　　因此，農村建設項目無法通過市場化的運作方式來籌集建設資金，進行統一規劃建設，農村的基礎設施建設，也只能通過“讓政府給一點、向村民收一點、華僑捐一點”等方式來獲得建設資金，但這種融資模式顯然難以給規劃項目的實施提供有力的支持，許多規劃方案因此而擱淺。

　　2.2規劃實施法律支持不足

　　土地利用是社會主義新農村規劃的重點，也是規劃方案實施的基礎。近年來，隨着城市産業的轉移，農村土地的價值也逐漸得到提昇。農村集體土地特别是城市規劃區内的農村集體建設用地的使用權價值和資産價值日益顯現，交易活動也越來越頻繁。但是現行國家法律法規出於對糧食安全、生態安全和城市化有序推進等考慮，對農用地的流轉進行了嚴格的限制，這種需求和限制之間的衝突，激發了大量的違法違規建設。

　　2004年修改的《中華人民共和國土地管理法》明確規定“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租於非農業建設”(第63條)。在經濟發達的地區，受經濟利益的驅使，村民建造大量違章建築進行出租，於是出現了“城中村”這種獨特的景觀。隨着城市的不斷蔓延，越來越多“城中村”出現在城市建成區，這不僅給城市的健康發展帶來了隱患，也不利於農村地區的城市化。而在經濟較落後地區，村民希望通過土地開發來發展經濟，但由於缺乏市場吸引力，加上地方政府財力不足，同樣容易帶來村民自下而上的濫開發問題。因此，在土地産權上政府、村集體和村民之間能否取得利益關係上的妥協，在耕地保護和開發建設之間能否在財税體制上實現經濟利益的平衡，是促進農村規劃有效推進的保障。

　　此外，現行的宅基地政策，也促使村莊統一規劃和建設受到很大的限制。《中華人民共和國土地管理法》明確規定“農村村民一户只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”（第62條）。當所有村民個體都最大限度地在自己的宅基地上建造住宅時，握手樓便不可避免地産生，統一規劃建設也因各村民之間利益難以協調而很難實現。因此，宅基地政策實施的直接效果是村民追求個體利益的最大化的同時，擠壓了外部整體利益，導致公共空間缺失和規劃的失靈。

　　2.3 規劃實施管理體系尚待完善

　　目前，城市規劃的實施管理已經形成了一套相對成熟的體系，根據《城市規劃法》的有關規定，規劃管理部門通過“一書兩证”制度[7]，對規劃實施的整個過程進行監督控制(圖3)。對於需要以通過劃撥方式取得土地的建設項目，例如大型交通基礎設施、大型體育場館等。規劃管理部門可以通過《建設項目選址意見書》的發放來保证規劃設計條件（項目選址、土地使用性質、建築密度、容積率等）的實施；利用《建設用地規劃許可证》來審核土地使用性質和開發强度，並確定建設用地範圍和協調其他規劃管理要求；通過《建設工程規劃許可证》進行建設、道路和管綫的管理。對於通過拍賣方式取得土地的開放建設項目，由於規劃部門直接將規劃設計條件和土地進行捆綁出售，因此不需要申請《建設項目選址意見書》，但同樣可以通過《建設用地規劃許可证》和《建設工程規劃許可证》來保证規劃的實施管理。對於没有取得“一書兩证”，就進行違章開發的商品房，則不能辦理房産证，這就確保了規劃實施管理有效執行。這種多層“把關”的方式，在很大程度上保证了城市規劃在開發建設中的引導作用。

　　對於農村建設項目的管理，目前還存在較多的問題，没有形成一套完整的規劃實施管理體系。這也是造成新農村規劃實施困難的一個重要原因。按照《村莊和集鎮建設管理條例》的有關規定，農村建設項目的一般審批程序如圖4所示，村民在申請住宅建設的時候，要通過村民會議討論，經鄉級人民政府批準，並領取《住宅建築施工許可证》後才能進行建設，而且還要通過有關部門（通常是鄉級人民政府）的竣工驗收後才能交付使用。

　　但是，一方面，在該程序中，並未把相應的規劃作爲項目審批的依據，使農村規劃在實施中缺乏法律地位的認定。其地位的缺失不可避免地導致作用的缺失。另一方面，在真正的實施過程中，由於種種原因使上述程序形同虚設。首先，因爲宅基地是屬於村集體並已長期交付村民使用，所以，規劃管理部門往往對建設地塊的信息（面積、界綫等）瞭解不足，因此放綫、驗綫工作便難以開展，這就容易造成放綫不準，占地建設，導致農村的公共活動空間被佔用，形成“握手樓”泛濫的現象。其次，由於管理部門單一，都是由鄉級人民政府進行管理，缺乏必要的監督機構，因此容易導致腐敗，産生大量違章建築。同時，隨着經濟的發展，申請住房建設的人越來越多，鄉級人民政府人手不够，往往會簡化審批手續，甚至由村委會統一代辦。這就給一些村民有機可乘，利用自己和村幹部的關係，隨意擴大宅基地，佔用公共基礎設施建設用地。

　　3．基於土地産權的農村規劃編制與實施保障

　　土地産權的差异决定了新農村在規劃編制、實施和管理過程中必須和城市規劃有區别。新農村規劃不能照搬城市規劃模式，政府應該針對不同類型的農村，編制充分考慮産權狀况和農村發展實際需要的農村規劃，並制定相應的政策，以保证新農村規劃的有效實施。

　　3.1 對於城中村，建議加速土地國有化進程，促進城中村的轉制與轉型

　　對於城中村來説，其土地價值和開發密度都已經非常接近城市建設區，大部分村民在的生活和工作上都已經融入到城市當中。但是在景觀上，城中村和城市却有很大的差别：村内建築密集，公共活動空間嚴重缺乏；道路狹窄，消防狀况堪憂；環境髒亂差，居住條件惡劣；有人形象地將其稱爲城市的“毒瘤”。因此，必須對城中村進行的改造或整治，使之融入城市，健康發展。加速城中村的土地國有化進程，將村集體所有的土地收歸國有，統一納入城市規劃管理體系，從而化解了城市規劃難以覆蓋城中村的尷尬局面，將有助於對城中村的規劃建設實施管理。

　　3.2對於城郊村，建議通過創新模式，保障村民利益，促進城郊村與城市的體制融入

　　城郊村位於城市與鄉村的過渡帶，土地附加值普遍較高，并且隨着城市化的推進,將逐漸與城市融合。因此，有必要創新體制,在保障村民利益的同時促進城鄉融合。例如：目前，在珠三角地區出現了一種新的征地補償方式——土地入股，這種方式的特點就是村集體股份公司用股份置换村民的土地，從而將土地的經營權集中，提高土地的利用價值。集體股份公司對所有股民負責，每年要用分紅來保障村民的利益。在這種模式下，村民雖然失去了土地，但每年都可以得到分紅，解决了生活問題。而統一經營也使集體土地得到了較好的利用，避免了村民追求個人利益而損失集體利益的行爲。此外，土地産權的集中，也給規劃管理部門介入農村規劃的管理提供了可能 [10，11] 。

　　 3.3對於遠郊村，建議加强管理，引導發展

　　遠郊村一般位於經濟較落後的地區，主要以農業用地爲主，土地附加值普遍較低，并且短期内不會因城市開發建設而大量徵用其土地。因此，對於遠郊村的規劃建設要加强管理，積極引導其空間發展。首先，應該規範農村住宅建設的審批程序，設計一套適用於農村的規劃管理系統。可以通過規劃局派出工作組進駐農村的方式，對農村規劃實施進行監督管理，及時發現並查處違章建設。其次，應該政策上扶持農村發展建設，例如，規定農民可以將土地使用權作爲扺押獲得貸款，在農村土地資源與金融資源之間建立起穩定的内在聯繫，這樣能有效提高農民在土地經營中的投資能力，促進土地的開發利用。此外，城市政府應該加大對農村基礎設施的投資，將農村基礎設施建設納入城市發展規劃，藉助城市建設基金，加快公共基礎設施建設向農村的延伸，不斷改善農民的生産生活條件。

　　4．小結

　　在城鄉二元體制下，社會主義新農村的規劃在本質上有别於一般的城市規劃，由於目前缺乏完善的農村規劃體系，城市規劃的編制和實施往往成爲農村規劃的重要參考依據。然而，由於土地産權制度上的差别，導致二者在編制主體、實施的保障和管理程序等方面存在較大的差别，建立基於集體土地産權制度下的農村規劃體系，建立完善的管理程序，對實施農村規劃，引導社會主義新農村建設的有序進行具有重要的現實意義。針對農村的不同類型，設立相應的規劃編制和管理思路，是新農村合理建設、促進城鎮化健康發展的有效依據。

　　

　　參考文獻:

　　［1］ 廣東省建設廳《關於開展村莊整治工作的實施意見》（粤建規字(2006).73號），2006.

　　［2］ 城市規劃編制辦法，2006.1.

　　［3］ 倪紅．完善我國新農村規劃編制體系相關問題的探討．安徽建築工業學院學報，2007（2）： 1－5.

　　［4］ 汪利娜．中國城市土地産權制度研究．北京：社會科學文獻出版社，2006.

　　［5］ 中華人民共和國土地管理法，2004.1.

　　［6］ 曾無己，張協奎．當前村莊整建規劃編制中存在的問題與建議．小城鎮建設，2006（12）：27－28.

　　［7］ 耿毓修．城市規劃管理與法規．南京：東南大學出版社．2004.：120－135.

　　［8］ 中華人民共和國城市規劃法．1989.3－4.

　　［9］ 村莊和集鎮規劃建設管理條例．1993.5－7.

　　［10］ 吴智剛，周素紅．快速城市化地區城市土地開發模式比較分析．中國土地科學，2006（2）：27－33.

　　［11］ 李春梅，林伯海．“地價入股”新農村建設中征地補償新模式．中國行政管理，2007（3）：23－25

　　

　　作者簡介：

　　吴志東，2003級本科生。

　　周素紅，博士，副教授。

　　原文發表於《規劃師》2008年第3期》。