——以廣州規劃在綫爲例

　　

　　符文穎

　　指導教師：李郇

　　

　　摘要：公衆參與作爲一種城市規劃的民主機制，在規劃界日益受到關注。網絡公衆參與作爲一種剛剛起步的公衆參與途徑，具有成本低、時效高的特點。因此，本文首先對我國35個主要城市的規劃網站展開調查，瞭解目前我國規劃網站公衆參與部分的基本建設情况，並提煉出網絡公衆參與的基本框架，接着通過對典型案例——廣州規劃在綫中網絡公衆參與的兩大主要部分——交流互動和規劃論壇的研究，從比例組成方面分析了公衆參與城市規劃的主要參與内容，總結出主要的關注重點，發現我國目前網上的公衆參與内容主要集中在地塊用途及其相關配套和城市交通上，而目前的網絡公衆參與主要以被動式的諮詢參與爲主，公衆參與的程度有待進一步的提高。

　　關鍵詞：公衆參與；城市規劃；網站建設；地塊用途

　　

　　前言

　　我國正處於從計劃經濟向市場經濟過渡的轉型時期，城市規劃逐漸從資源配置導向轉向公共政策的制定，如何構建更爲合理有效的城市規劃公衆參與機制，成爲規劃界關注的問題。而網絡作爲日益普及的技術平臺，通過提供公衆交互性的操作，使市民可以上網發表自己對於城市規劃的意見，參與規劃决策制定和規劃方案審定，並有效監督方案的實施，在公共參與中體現出成本低且時效高的特點，成爲公衆參與城市規劃的有效途徑之一。

　　目前我國學者關於城市規劃領域公衆參與的研究，主要分爲兩大類：1）通過介紹西方較爲先進的理念和實踐經驗，對我國城市規劃公衆參與進行反思，並結合實際情况提出相應的參與組織形式和實施途徑[1-4]。2）通過理論闡述構建公衆參與的制度框架、法律機制和評價體系等 [5-7]。

　　本文通過對我國主要城市規劃網站以及典型案例——廣州規劃在綫的調查研究，分析公衆參與城市規劃的主要内容及關注重點，總結我國目前網上公衆參與的主要特徵和問題，並結合香港2030的經驗提出建議，爲公衆參與更好的促進城市規劃的編制和實施提供參考。

　　1.城市規劃中的公衆參與

　　1.1公衆參與的層次和主要途徑

　　Sherry Arnstein在公衆參與的經典著作《市民參與階梯》一文中[8]提出關於公衆參與的經典分類，她把公衆參與規劃的程度比作一把梯子上不同的横擋，市民參與的階梯共分爲八級，隨着階梯的上昇，參與的程度也依次提高，依次是：操縱——治療——通知——諮詢——安撫——伙伴——代理權——市民控制。其中，操縱和治療是非參與的參與，而通知、諮詢和安撫是象徵性的參與，最後四類則代表着市民力量的崛起。

　　David Wilcox在Sherry Arnstein八級階梯的基礎上，把公衆參與簡化爲五個層次，即通知、諮詢、共同决定、共同執行和支持獨立的社區利益，而且指出只有最適合的層次而没有最好的層次，不同的層次在不同的時間適應不同利益的需求，并且公衆參與還存在時間維的遞進層次，即啓動、準備（内部）、準備（與主要利益）、參與、延續五個階段，其中以準備爲公衆參與成功與否的關鍵[9]。

　　公衆參與城市規劃的途徑是信息反饋接受的重要渠道保证，其形式多種多樣，一般來説，在最低通知層次用到的途徑包括：傳單、廣播、電話、網絡、公衆見面會、新聞發佈會、海報、報紙、視頻、定點展示等，諮詢層次會用到社區關鍵人物采訪、公衆論壇、諮詢會議及委員會等，而隨着層次的不斷提高，除了這些基本的方法，還會應用到一些較爲高級的技術方法如：專題論壇、團體獻策技術（NGT）以及工作坊等[9]。

　　1.2網絡公共參與

　　網絡公共參與是隨着網絡技術的發展而逐漸成熟的公共參與途徑之一。公衆參與傳統采用的會議形式有可能使得會議被一些有極端觀點但表達能力强的人所控制，而那些表達能力不好或者羞於表達的，但同時其觀點可能代表着大多數人的聲音可能會被忽略，而且公衆會議的時間和地點限制了很多人的參與。而網絡參與很好地解决了時間和地點限制的問題，使得人們無需在一群陌生人面前表達自己的觀點，而能相對更無拘束的發表言論[10]，并且成本較低，其技術的日趨成熟使得公衆參與更加便捷公開。

　　網上公衆參與適用於任何階段的公衆參與城市規劃，其在各個階段的具體應用如下：

　　1）方案準備階段：網絡信息發佈規劃背景及目標；網絡收集公衆意見（意見箱、網絡論壇等形式）；向公衆反饋意見處理結果。

　　2）方案形成階段：網絡展示（PPGIS/PPVIS）[11]供選方案并且由公衆發表意見和投票。

　　3）方案實施階段：網絡通報規劃實施情况，進而方便公衆對規劃實施監督；公衆對違規建設的舉報收集和反饋。

　　2.我國城市規劃政府網站公衆參與調查

　　2.1 各地網站建設分級

　　本次調查選取了全國35個主要城市（28個省會城市、3個直轄市和其他4個較發達城市）的城市規劃政府網站（或規劃相關網站）爲調查對象[12]，根據公衆參與内容比例、網站建設、更新速度等指標，將各城市網上公衆參與城市規劃分爲五個等級，其中公衆參與内容比例包括規劃公示内容的詳細與否，規劃公示有無設置意見欄與公衆互動，網站有無“交流互動、局長信箱、監督投訴”等欄目供市民在此對城市的發展、建設、政府服務等發表意見，網站有無自由討論氛圍良好的論壇；網站建設包括其網頁頁面設置是否美觀，瀏覽速度是否令人滿意等指標；更新速度指網站是否適時更新其數據或新聞。

　　第一等級：公衆參與比例大，不僅有交流互動，公示中有意見欄，還有討論氛圍較好的論壇平臺的；網站建設好；更新快且内容多。代表城市有：廣州、長沙、北京、太原。

　　第二等級：公衆參與比例較大，有交流互動，且公示中還設有意見欄的；網站建設較好；更新快且内容多。代表城市有：重慶、杭州、青島、哈爾濱、南京、鄭州、沈陽、長春。

　　第三等級：公衆參與比例中等，有交流互動，公示内容一般，無意見欄；網站建設一般；更新快。代表城市有：武漢、上海、成都、大連、濟南、深圳、貴陽、呼和浩特。

　　第四等級：公衆參與比例較小，部分交流互動建設不健全；網站建設一般；更新内容較少或更新較慢。代表城市有：海口、厦門、合肥、南昌、石家莊。

　　第五等級：幾乎没有公衆參與，連公示都没有或過於簡單；網站建設較差；更新慢。代表城市有：昆明、福州、烏魯木齊、南寧、天津、拉薩、銀川、蘭州、西安、西寧。

　　從以上調查和分析可以看出，我國城市規劃網站的公衆參與内容比例有待提高，在規劃網站建設和數據的更新等方面應有所加强。

　　2.2 欄目設置

　　結合以上各個規劃網站建設的特點，圖2.1概括了規劃網站有關公衆參與欄目設置的基本框架：

　　廣州規劃在綫的網站導航（圖2.2）是以公衆參與爲導向的設置，在8個欄目中有5個欄目是與公衆參與城市規劃密切相關的

　　并且從中可以看到廣州的規劃政府網站的交流互動是少數幾個公開内容的網站之一，顯示了政府規劃的透明性，而且其規劃公示非常詳細，分爲批前和批後，還會鏈接到論壇中進行專項討論，收集公衆意見。

　　2.3 參與内容調查

　　廣州市規劃局的權威網站——廣州規劃在綫不論網站的建設、論壇的公衆參與度（即人氣）和在全國範圍内的知名度（許多規劃網站都會鏈接規劃在綫）都是數一數二的，因此此次調查的範圍鎖定在廣州規劃在綫，提取了其規劃交流互動和城市論壇兩個主要公衆參與平臺的資料，其樣本數量較大，具備一定的統計可信度，其中，規劃交流互動屬於自下而上的縱向交流，而規劃論壇是公衆間横向的討論交流，分别從不同程度上反映了目前公衆對規劃的關注度和主要側重面，爲更好的瞭解公衆參與的特徵提供了數據支持。

　　1. 交流互動欄目調查

　　在交流互動一欄中，局長在綫、諮詢服務臺和交通規劃連綫主要是一個針對公衆對規劃的質疑和建議，自下反映到上的交流平臺。根據對從2003年12月至2006年5月提交的意見總結，將其分爲三大類：諮詢、投訴和建議。諮詢主要是針對既定規劃，可作爲規劃管理的參考，是公衆參與權力中知情權的體現，投訴是針對已實現的規劃，是公衆參與權力中監督權的體現，而建議主要是針對未定規劃，可作爲規劃制定的參考，是公衆參與權力中參與權的體現。其中，諮詢部分可分爲以下幾大類：規劃程序、規劃管理、城市規劃、城市交通、市政公用設施、市容環衛以及行政服務等。其中規劃程序主要包括審批驗收、規劃公示、規劃調整，如用地性質的更改申請以及房産证辦理、房屋加建改建等程序；規劃管理主要是包括實施進度、拆遷搬遷、違法建設等方面，其中，實施進度和違法建設主要涉及規劃監督問題，是指對規劃落實的跟進；城市規劃具體可分爲四類：總體規劃或分區規劃、控制性規劃（地塊規劃主要涉及地塊使用性質）、修建性規劃（小區規劃）和項目開發建設；城市交通指道路規劃建設、地鐵建設和站點規劃等；市政公用設施具體指市政公用設施如垃圾站、加油站、運動場等的布局建設；市容環衛指居民生活環境及城市風貌等；行政服務主要是有關諮詢和提供材料方面的問題。投訴和建議項基本同上。

　　表2.1，表2.2和表2.3分别顯示了在交流互動欄目中公衆在諮詢、投訴、建議中涉及的内容和其所占的比例。

　　在諮詢中（圖2.3），城市規劃是公衆諮詢的主要内容，其所占比例達到諮詢總數約35%，尤其是有關地塊規劃的方面，比例高達18%。具體内容一般是有關具體地塊的用途和具體的建（構）築物以及周邊的規劃情况，修規所占的比例也較大，爲8%，也都是有關於地塊的用途、道路規劃和設施配套情况，這些都是與城市居民切身利益有關的，因此表現出極大的關注度。其次是規劃程序和規劃管理，分别是23%和20%，其中規劃程序中的審批公示達到8.5%，其作爲公衆參與規劃的基礎，反映了公民一定程度上自覺參與規劃的意識，而規劃管理中拆遷搬遷的比例高達10.5%，也同時反映了公衆參與傾向於與自身利益相關的内容，與居民日常出行相關的城市交通也佔有一定的比例，大約爲11%。

　　在投訴中（圖2.4），違法建設佔有很大的一部分比例，高達80%，反映了公衆參與在城市規劃實施方面的有效性。在建議中（圖2.5），城市規劃所占比例約達50%，城市交通也佔有約40%左右的比例。

　　表2.4總結了諮詢、投訴和建議項隨時間變化的數目以及各自的總和及所占總數的比例。其中，諮詢所占的比例最大，達到52%，投訴次之，達約40%，建議較少，只占8%左右。


　　從時間維度上看，意見的總數在2004年上半年達到最大值223後，逐漸下降，隨後在2005年下半年達到另一高峰164後又劇烈下降，數量的變化没有明顯的趨勢可循。這説明在公共網絡參與有效機制建立過程中出現了障礙，公衆在初次嘗試參與城市規劃後由於得不到有效的反饋，公衆參與意識萌芽被扼殺，導致公衆參與意識培育的不完善。

　　2. 規劃論壇調查

　　規劃在綫城市論壇相當於一個公衆意見自由交流的平臺，特别是灌水區没有任何專業門檻，可以在一定程度上反映公衆對城市發展中普遍關心的問題。

　　即使對論壇的參與没有設任何門檻，但是主導這些比較高層次的城市發展討論的，主要還是一些文化程度比較高的人，這些人不一定是從事規劃相關的，也可能是在經濟、管理、社會學等方面有所研究的人，這種參與有點類似精英式公衆參與，但對普通公衆也是“準入”的，隨着公衆文化程度的提高，參與程度也必然會隨之加深。

　　通過對2002年12月論壇成立以來灌水區發表帖子的總結歸類，公衆關注的問題主要有以下13類：交通、城市戰略及規劃布局、城市建設及設計、區域競争及整合、經濟及産業發展、項目/産業布局、社會發展、分區規劃及發展、重點地段規劃及設計、環境保護、房地産小區規劃及相關、公共市政配套及規劃管理、規劃管理及相關政策。

　　在城市論壇灌水區，回帖數達到20以上的帖子一般人氣較旺，往往出現分頁的情况，屬於網友討論的熱門話題。通過對這些熱門話題的統計，可以得出，城市建設是最熱門話題，所占比例約達42%，這反映了比起城市産業戰略選擇和空間拓展，廣州市民對廣州城市建設和城市設計滯後城市規劃的關注。其中，由於廣州市的建築相比北京上海等缺乏特色，廣州人對建成標誌性的高樓以提高城市知名度的願望比較强烈，所以有關高樓的討論，特别是最近廣州市民普遍關注的觀光塔和雙子塔，比例高達14%左右，而CBD建設、新機場、天河北和珠江等話題也受到較大關注。其次，與市民出行相關的城市交通討論的也較多，達到9.91%，而區域競争及整合的討論高達18.66%，這一方面表達了廣州人對廣州城市競争力的關注和城市形象提高的心願，又在一方面暴露了對深圳近年來迅速發展感到的危機感。

　　3.結論

　　目前我國的公衆參與在城市規劃方面仍以被動的“諮詢”式參與爲主，而主導式的投訴和建議所占比重偏小，公衆參與城市規劃意識仍待加强。而公衆參與的關注内容，以地塊的用途占最大的比例。可以看到，不管是在縱向的交流互動還是在横向的城市論壇中，城市規劃和建設都佔有相當一部分的比重。在城市規劃部分，公衆主要關注的是和其利益密切相關的具體地塊的使用性質以及居住小區的具體規劃布局及配套設施，控制性規劃和修建性規劃的諮詢和投訴中很多都是關於地塊用途和使用性質的，而規劃程序諮詢中用途改變申請也一直佔有相當的比例。可見，地塊的用途是公衆參與城市規劃的主要關注内容；其次是和公衆利益相關的城市交通，在諮詢、投訴、建議中都佔有一定的比例；而對於有關城市發展的重大項目的開發建設，由於没有切身公衆的利益，所占比例較小，但有增加的趨勢，且在横向自由交流的城市論壇中，項目建設的討論比例大且内容廣泛深入，説明目前公衆參與的廣度逐漸延伸到了更高級的内容。值得注意的是，公衆對城市規劃實施的監督意識比較强，其對違法建設的關注度非常高，在投訴中佔有大部分比重，并且大部分也多都是關於使用性質的改變的投訴。

　　從本次調查可以看出市民對城市規劃以及重點地區規劃設計的日益關注以及迫切參與的心態，因此，如何更好地構建網絡公衆參與的體系成爲值得探討的問題，在這方面，香港的經驗或許有一定的借鑒意義。香港2030遠景規劃在規劃的初步階段便讓市民參與其中[13]，並在擬定規劃工作程序時就有系統地把公衆參與分爲四個階段，設有一個獨立的網站，上面有專門的公衆諮詢欄目對各個階段公衆參與的安排、啓動時間、參與方式以及具體討論話題的相關調查和數據等作詳細的説明，而且有關公衆參與的報告書、圖片及影像等資料一應俱全，還有專門的論壇供市民對規劃的目標、發展模式和經濟發展等發表意見，並由規劃研究小組主動發起話題，以便更有組織的引導公衆參與。參考香港規劃公衆參與的模式，並基於以上總結的規劃網站建設的存在問題，提出以下幾點建議：

　　1）廣州規劃在綫的規劃公示部分應該進一步提高公示内容的透明性、豐富性和法律保障性。必須認識到，網絡公衆參與只是完善公衆參與的一種技術工具，只有建立透明完備的公衆參與機制，才能保证公衆對規劃公示内容的絶對知情權。在規劃的啓動階段，應製定專門的公衆諮詢官方文件，保证公衆對資料的知情權，對於各個具體規劃中有關的背景資料、諮詢結果、規劃過程以及相關規劃成果，應以豐富的圖文影像形式供公衆參閲。

　　2）廣州規劃在綫在保留現有規劃公示和交流互動的基礎上，可有針對性地加强各個具體規劃如珠江新城規劃、大學城規劃等的專題，由政府及規劃研究專家小組根據廣州市民的關注重點，分爲用地選址及用途、社區配套、交通規劃、景觀設計及其它這五項欄目，主動積極地發起話題供公衆討論，這樣可以保证政府和公衆之間的有效互動和達成最終規劃共識。

　　雖然網絡公衆參與要求政府在技術完善上付出更多的精力，在行政思想以及規劃理念上做出更大的跨越，但其與公衆更方便即時的交流方式，使城市規劃更能靈活的根據公衆的意願進行調整，是值得進行進一步探討和研究的公衆參與途徑。

　　

　　參考文獻：

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　　[11] 周春山，王芳，顔秉秋. 信息網絡支持下的城市規劃公衆參與[J]. 規劃師, 2006, 22 (2) : 12-14.

　　[12] 全國35個主要城市規劃政府門户網站（這35個城市分别是廣州、長沙、北京、太原、重慶、杭州、青島、哈爾濱、南京、鄭州、沈陽、長春、武漢、上海、成都、大連、濟南、深圳、貴陽、呼和浩特、海口、厦門、合肥、南昌、石家莊、昆明、福州、烏魯木齊、南寧、天津、拉薩、銀川、蘭州、西安、西寧）。

　　[13] 香港2030遠景規劃官方網：http://www.hk2030.gov.hk/

　　

　　作者簡介：

　　符文穎，2002級本科生。

　　李郇，博士，教授，博士生導師。