鄭赤琰

　　當中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會第十三次會議於二○○四年十二月二十五日開始審議“反分裂國家法”草案的消息傳出後，國際普遍引起關注；尤其是來自台灣的反應，更顯得無法置之度外。但畢竟無法知道草案全文（沒有公佈），國際反應也祇是一般，即使是美國也被台灣媒體指為淡然對待其事，而台灣的反應也因人因政見不同而有不同的看法。港澳方面的反應，大概因為事前北京方面已表示這個立法不適用港澳，事不關己，連最敏感的傳媒也都加以冷處理，見不到熱的報導。東南亞的反應一般也祇當作是兩岸關係的一件要事來報導，而且認為這個法是專門設立來應付台獨的，此外沒有太多其他的解讀。

　　立法動機的內外在考量

　　儘管在北京發放的新聞中，給人的印象是這個草案是針對台獨的，但就草案本身的名稱來看，《反分裂國家法》指的應是所有分裂國家的行為都在反制之內。因為有人發放消息說此立法不包括港澳在內，而且也同時說到台獨，台方的反應就更不能置之度外了。無可懷疑，就現有分裂苗頭所涉及的地方還經常會提到西藏與新疆，這兩地確也有分裂國家的組織，而且也受到政治的對付，可是畢竟祇有台灣不在北京政府管治權涵蓋之下，近年台獨聲浪又一波高過一波，此次立法的動機針對台獨也就昭然若揭了。

　　就立法針對台獨來說，這個動機既有內在的考慮，也有外在的考量。就內部考慮方面顯然也回應了胡錦濤接棒後所強調的，全國上下要提升執政的效能。有感於原有的“行政”處理不足以威懾分裂國家行為，有必要採用立法加以補足，不足的想法可有多方面考慮。一般現代化的政府管理，以法制為主，行政為副。行政執行往往還得由法制來加以規限，否則便有濫用權力的危險。行政人員也祇有在非常特殊的情況下，可使用一般所說的“變通”權力（discreational power）。當然，面對戰爭這麼大的“兇器”，時間是非常關鍵的，因此一般的做法都會給予最高行政首長對外“宣戰”的權力。但這做法原則上仍屬於“變通權力”，而不是全權負責。即使是英美國家也都如此。

　　其法制的主要理性基礎是基於戰爭那麼大的責任與後果，權力的使用不能大意。何況維護國家主權完整已成為自十九世紀以來考驗一個政權存沒的最嚴重條件之一，清政府是在列強侵淩下喪權辱國而被推翻的，民國政府也是被日本侵略節節敗退而被引發起來的“全民救亡運動”搞到執政威信被嚴重動搖的。連續兩個政權都因為維護國家主權無能為力而誤國誤民，主權喪失也就成為非常敏感的政治議題。也難怪鄧小平臨走前還留下重話說是台灣一天不統一，國家領導人便沒法安睡。有了這個政治背景，把維護國家主權的責任加以法制化，像英美那樣把重大的權責放在立法機關的“全國人大”，是執政法制的進步，不是倒退。

　　對外的考量方面，台獨力量處心積慮要用公投制憲以全民複決的方式通過法理的台獨，這明顯是用民意基礎來肯定獨立，以便爭取國際的認同，或是藉此堵住國際輿論，以為國際輿論無可能反民意。在台獨人士心目中，以為北京政權自己表明共產黨專政，沒有民意基礎，因此對這民意牌無法擋。可是國際法中有關建立邦交承認一個政權的合法性，並不以一個政權如何建立為原則；何況在國家主權至上的原則下，不由他國幹預內政。即使很希望一個政府的產生最好要有十足的民意基礎，但希望歸希望，現實都不由他國置啄。祇有這個政權能有效管治，才是建立邦交的最大考慮，建交等於承認其政權的合法性。就以美國為例，既然中美已在一九七九年正式建立邦交，北京政權在美國心目中的合法地位也就建立，由人大制訂的“反分裂國家法”的合法性也就無從置疑。

　　就以美國來說，既然連美國也可有“與台灣關係法”，北京的考慮也當然不能沒有反分裂法。這次反分裂法之所以與“國防白皮書”一道公佈，可見這立法是置於國防概念下制訂的。既是國防，也就有對外的意義。不言而喻，美國用“與台灣關係法”來對台作出防衛承擔，北京制訂這反分裂法的意義不但針對外國的幹預，同時也針對國人的反國家行為。雖然台灣有人指出：北京治權不到台灣，無權立法來管台灣。可是，現有的中華民國憲法不也是主權涵蓋整個大陸嗎？事實上管不到大陸，但法理上卻沒有放棄大陸（除非重新制憲加以放棄）。同理，北京照樣可以立法涵蓋管治台灣。在事實上現在管不到台灣，但一旦台獨而引發戰爭，也得先行立法來處理這些“叛國罪”（分裂國家可屬叛國罪），否則佔有台灣後再來立法，那便犯了“法律不咎既往”的原則。因此可見，這反分裂法的制訂為下步收回台灣作準備。

　　立法不僅有制裁功能更有阻嚇功效

　　談到立法反制分裂國家的功效問題，在台灣有言論指出，北京管治權不到台灣，而中華民國與中華人民共和國兩個政權又互不隸屬，管不到台灣，其功效也就等於零。這說法就事實來論，眼前確是如此。但就北京的政治立場來論，台灣屬中國領土主權的一部分，凡是與北京建交的國家也都承認了這點。為了維護國家領土主權完整，立法加以規範便順理成章了。再說法的制訂有多種功能，對於一般不犯法的人，法的存在似乎與其無關，但一個社會有法與無法，情況大不相同。若犯法的人沒法加以制裁，便會助長亂源。可見法的功能不但在於制裁，而且也有阻嚇與威脅的作用。對台灣來說，現在管轄不到不等於全無阻嚇作用；何況一旦犯法，即使仍未歸案，以法的精神來論，捉不到人歸案，不表示不要法；何況一旦台獨已造成分裂國家的事實，北京大可宣判台獨組織與其人員為“通緝犯”。這些人與其組織在台灣雖拿你沒辦法，但祇要他們走出台灣便因其被判為通緝的身份，而令到接待國不得不再三考慮是否讓其入境。

　　就拿李登輝訪日的例子來說，如果依法依事實被北京判為“通緝犯”，日本作為與北京有邦交的國家，是否能如此輕易把他視作為一個平民身份的旅客來看待，便很成問題了。因為分裂國家不是一般的政治異見分子與政治犯，一般政府除非企硬立場要與當事國硬碰，否則不會去冒犯，因為犯人已成為國家存亡的最危險者、當事國也會盡令一切能力加以繩之以法。如果不想外交破裂，如果不是因為特別的政治理由，誰會甘願去頂撞？過去因為沒有此法，西藏、新疆與台灣的分離勢力可以到國際上去高調搞獨立，甚至還被公然支援武器。有了這立法，其顯著的功效在國際上也會立竿見影。原有的政治異見分子的身份，人權受迫害等種種政治庇護的身份，都因為分裂國家的罪名而被否定掉。

　　美國反台獨有其法理上的考慮

　　有見及此，美國也早意識到這點，因此連番反對台獨，因為台獨就是改變現狀，改變了中華民國與中華人民共和國存在了超過半世紀的內戰的現狀。內戰不是分裂國家，嚴格的國際法意義下視其為爭奪政權。中華民國在原有憲法上與中華人民共和國有同等的權利可打倒對方，這是內戰的意涵。可是一旦放棄中華民國的憲法與其涵蓋大陸的主權時，那是把中國的領土從中國的主權中拿走。這是永久的分離，內戰的法意也就結束。美國也就再也不能以法來視兩岸為“內戰”的事實去看待，之後任何接待被分裂法判為犯人的做法，將會變成反中國而不是對中國政府不友善。到時美國也不得不考慮對方若以牙還牙，把美國通緝中的要犯如拉登之流也加以接待時，國際秩序與法制將受到大大幹擾。由此可見美國反對台灣正名與去中國化的台獨佈署，有其法理的考慮，不純是政策上的問題。單是這點，這個反分裂國家法的功效是不容否認的。

　　民意基礎與依法辦事

　　談到這個法的運作程式，根據有限的官方新聞簡訊，說是有了這個法後，原有由最高行政首長處理兩岸高危事件的做法，將會有具體的法律程式，即原有單一行政處理已加上一項立法規範。據報導指出：一旦要執行反分裂法的行動時，例如開戰，須在全國人大或其常委會討論給與通過，然後才交由行政機關去執行。這個運作程式也有多種考慮，最大的考慮應有兩點：

　　第一是通過立法，行政與司法通過對此事的參與而加強內部的意見整合。對於那麼嚴重的國家分裂事件，在處理上無論是權力與責任都是極之重的，而且後果也難以預測，因此必須要國家三大執政機關嚴密配合。不整合內部團結，一旦克服不了問題，內部咬不咬弦的問題不得不預先考慮與佈署。

　　第二是通過立法與司法兩機關的處理具有兩大意義：即民意基礎與依法辦事。由人大去界定是否已具備“分裂國家的犯法行為”，既有透明度也有民意基礎。因為全國人大是代表全民的立法機關，由其參與其事，可加強全民的認同。即使有人對人大的民意代表性有保留看法，但就國家制度各有不同的國際事實來論，在主權平等的規範下，凡與北京建交的國家都不會否認全國人大代表全民立法的法律地位。至於依法處理的做法，表示了嚴肅對待其事，在原則上，是體現了理性與安定的想法。由於過去曾有過“無法無天”的經歷，外界對於改革開放後所強調的法制改革，有人抱懷疑態度，但從“發展要有個過程”的理論來判斷，很多法律界專家都肯定了其進步的一面。不是“一蹴而就”的進步，是點滴累積起來，不是全面等量齊觀，而是有緩急之分。在打擊嚴重犯罪方面，有刻不容緩的表現，對外經貿的立法與執行，也有嚴謹的表現。當然，不足夠的地方仍多的是，但其立法與守法的決心，不可低估。

　　就這點來說，台灣的法律界也不乏持這種看法的學者專家，陳長文（前海基會秘書長、法學敎授、律師）在二○○四年十二月二十六日發表於《中國時報》的文章便針對《反分裂國家法》發表他的看法：對法律角色日重的中國大陸而言，一旦反分裂、反台獨化身為“法律時”，若行政系統不依法作為，則將同時面對國內的“民族主義壓力”與“違法壓力”。換言之，對大陸當局而言，面對台獨“不作為”的可能性，幾乎不存在。在香港，專攻中外法的學者，也不乏持相同看法的人。以香港的經驗印證，回歸後的七年，《基本法》的法律運作程式也逐漸突顯出來，已成為中港政制發展互動的重大依據。一旦政制發展起了爭論，人大的釋法也就循用了法律程式的法治精神，取代以前的領導說話算數的人治作為。

　　台灣的反應

　　最後談到台灣方面對這《反分裂國家法》的反應，大抵可分政治與學術兩方面來看，前者的反應又可分泛綠與泛藍兩種不同的取態。泛綠是愈傾向去中國化與台獨的，便反應愈反感。台聯黨的發言人在傾向他們政治立場的媒體上表示了他們反對的看法，主要觀點認為中華民國是主權獨立國，不由大陸立法管制，認為這是大陸打壓台灣的又一動作，是為其武力攻台製造法理。代表民進黨的台獨委員也都提出反對聲音，觀點大致和台聯要員的觀點一致。不過在民進黨內不同意把台獨當成政治運動的要員也借此事說明瞭他們的立場正確，即過分挑釁大陸對自己不利。一向高調唱台獨的呂秀蓮則主張以牙還牙，立法相抗。代表陸委會發言的吳釗燮主委則認為此法為大陸的“國內法”，用“國內法”來規範與定位兩岸關係，不但是改變兩岸現狀，而且也有違兩岸和平發展與恢復談判的國際期待。

　　至於泛藍方面的反應則喜憂參半。喜的是台獨運動這下子可要面對險惡的形勢了，也證明瞭台獨無險的估計是禍國殃民的。新黨主席郁慕明更直指此法有利於泛藍一貫反台獨、堅定維護中華民國憲法的立場。馬英九則指出，此時此地立此法，會更挑動台獨運動的反彈，對兩岸和平發展不利。

　　學界方面的反應，大體也都可分為正面與負面的看法。正面的看法認為有這個立法比沒有好，有了反分裂國家法便有法可依，起碼可有甚麼是“分裂國家”的透明條文，用甚麼制約方法也都會宣諸於法，這樣便會減少了如美方說的“踏到地雷”的危險。也有人指出：反台獨不等於反台灣，祇要台灣不走台獨之途，不支持不主張台獨的人，不必為此立法感到不安。負面的看法，則認為此立法明顯是衝著台獨公投立法而來的，而美國近期也都頻頻用上法律觀點去討論兩岸關係與美國的參與問題，甚至還強調“改變現狀”與否，美國自會有定義。中美台三方顯然已登上了迎面對衝而來的火車，而且還加速行駛。呼籲三方應下車來談談，這是吳玉山的看法，也很有代表性。兩岸研究資深學者邵宗海則更指出一點：此項立法討論過程將是一項北京對大陸人民全面的“思想敎育”，千萬不要低估這個思想動員的後勁，將會造成對台灣很強的衝擊。

　　(原載《中國評論》二○○五年三月號，作者係政治學者、香港中文大學榮休敎授）