廣東省人民政府參事室廣東文化組　廣東省人民政府文史館文學院

　　如何貫徹落實中央關於平安建設的戰略部署，加速我國城市化進程？特區深圳市龍崗區以出色的“大綜管”創舉交出了一份十分成功的答卷，受到中央的高度贊許。爲了進一步瞭解他們的成功經驗，省委老領導方苞同志與有關省政府參事、館員一起到龍崗區進行調研。特作以下調研情况匯報。

　　一、管理上嚴峻的難題，引發出新的理念、新的思路

　　深圳特區隨着經濟的迅速發展和農村城市化進程的加快，流動人口急劇膨脹，社會深層次矛盾逐漸暴露。管理人員不够，警力更是不足。在龍崗區400萬的轄區人口中，户籍人口不到十分之一；龍崗的警力僅爲深圳的六分之一，但要負擔着管理三分之一人口的重任。而龍崗正逢大發展時期，是矛盾、衝突的高發期。這些難題給管理帶來了前所未有的挑戰。龍崗組織了一次次行動，天天突擊整冶。人手緊缺，幹部疲於奔命。如拆遷時，6個街道和職能部門齊齊參戰，加班加點，幹部群衆没有休息的時間；計劃生育、食品安全、“百日行動”等，都要基層“全民皆兵”。 

　　影響平安建設最嚴峻的問題是五難：一是管理體制難理順：街道職能部門依條條縱向對基層進行管理，多頭組隊、多頭建網，人員、信息資源嚴重浪費，效率低又擾民。街道的城管員、計生信息員、出租屋管理員等隊伍達幾百人。機構重叠，人員臃腫，突擊式運動過多，行政成本不斷增加。二是基層管理難落實：政策貫徹落實的最終環節是居民小組一級，而居民小組是自治組織，幹部是群衆選的，更多關注群衆的直接現實利益，與街道的行政執行工作有時難以協調和磨合。街道的行政執行力必然打折扣，居民小組容易成爲政府行政管理的盲點、空白。三是社區工作站作用難發揮：社區基本還按原來的村“兩委”體制運行，“一個班子、四塊牌子”——社區黨（總）支部、社區工作站、居委會、股份公司，職能交叉，社區的財力、人力、管理服務上資源不足，運作不暢。四是街居服務難到位：作爲區政府的派出機構，街道職責多元，責任重大，但行政管理能力較强，對社區的服務能力較弱，出現政府行爲和群衆需求脱節。五是常態、長效管理機制難建立：由於城市化時間不長，尚未建立長效管理體制，只能通過突擊式的運動來整治，人力、物力投入太大。

　　平安建設受阻，怎麽辦？龍崗區知難而上，派員調查研究，從全局和戰略高度，準確切入龍崗社會矛盾的要害點。2006年年初，龍崗區委召開平安建設大會，確立把工作重心轉移到城市和社會管理上。隨後，區第四届黨代會上明確提出五年目標：建設和諧龍崗、效益龍崗、平安龍崗、生態龍崗，把和諧與平安理念提昇到戰略高度，做到家喻户曉。之後，果斷地重拳出擊：“百日行動”、“百日治安大整治”，破解治安難題；同步推行領導包點制——區委規定每周二包點領導必須深入到街道、社區和企業，超强度投入，幫助解决問題，强化管理的針對性和約束力。2006年全區成果驚人：全區盗搶案同比下降了50％，325個院區式小區實現“零發案”。

　　龍崗區及時總結經驗，在此基礎上，再次解放思想，確立新理念、新思路，開創“大綜管”新格局。

　　二、開展試點工作，取得發揮“大綜管”威力的經驗

　　“大綜管”就是一個綜合治理、綜合管理、綜合服務三位一體的工作新體系。以設立各級“大綜管”工作中心爲平臺，以推進數字化城管爲支撑，以建立網格化的責任機制爲基礎，切實整理條塊管理力量，形成“指揮是一個系統，防範是一張網絡，打擊是一個拳頭，執法是一個整體，服務是一個平臺，管理是一個機制，應急是一支力量”的“七個一”工作新格局。龍崗區成立區“大綜管”新格局領導小組及辦公室，下轄“六個中心”。即依託區維穩辦成立區矛盾糾紛排查化解中心；依託區綜治辦成立區平安建設中心；依託龍崗公安分局成立區治安防控中心；依託區司法局成立區社會矛盾人民調解中心；依託區應急指揮中心成立區應急協調中心；依託區出租屋綜管辦，整合現有出租屋綜合管理、數字化城管和計生、勞動等管理系統，成立區維穩綜治信息中心。與此同時，各街道相應設“大綜管”工作中心，其日常工作由街道黨工委分管政法副書記主持，在區“大綜管”新格局領導小組及辦公室和“六個中心”的領導下，負責轄區維穩綜治和城市、社會管理工作的組織實施。

　　龍崗區以大鵬街道爲“大綜管”試點。大鵬街道於2007年5月下旬組織學習考察組赴上海、武漢學習考察，學習兩地創新社區，條塊聯動管理，以人爲本，服務到位等經驗，在龍崗區委區政府的指導下，大膽摸索，首開“大綜管”，不斷實踐。

　　大鵬街道總面積76.24平方公里，轄7個社區居委會、33個居民小組，總人口近7萬人，其中户籍人口7400多人。大鵬街道黨工委書記張耀講述了“大綜管”的動因，他説：這一大舉措是嚴峻的管理形勢逼出來的。他們進行“大綜管”的做法是：

　　第一，根據龍崗區的“大綜管”思路，把三級“大綜管”落到實處：（1）街道成立“大綜管”建設領導小組，由街道黨工委書記任組長、街道相關領導任副組長，成員由各社區和職能部門負責人組成。將街道的應急中心、數字化指揮中心、維穩工作中心“三合一”，即建立街道維穩綜治中心；（2）7個社區全部成立由黨支部書記任主任的“大綜管”建設領導小組，並相應成立社區維穩綜治中心，配齊專抓治安防控工作的副主任，以綜治、信訪、治安、公安等聯合辦公；（3）把全街道32個居民小組整合成25個居民小組綜合管理辦公室，由街道科級幹部兼任綜管主任，居民小組長任副主任，一個綜管辦就是一個“小政府”，政府管理服務直接延伸到居民小組一級。

　　第二，建立責任捆綁機制，同網同責。一是劃分網格：7個社區爲中網；居民小組劃爲25個工作網格，實施網格化管理。定片、定點、定崗、定人、定責，分工合作，共同管理。二是整合資源：各類資源，實行“多網合一”、“多員捆綁”、“條塊結合、以塊爲主”的管理形式。現將城管、計生、治安、出租屋、安全、勞動、查違等網合爲一張網。街道領導、下派幹部和各部門進駐網格的人員實行“責任捆綁”，分工合作，同奬同懲。三是街道把領導責任、機構設置、人力財力、執法職能、管理服務、考核監管等實施“六進網格”，以便年終考核，作爲奬懲依據。

　　第三，以大綜治“五張網絡”實施群防群治。“五張網絡”是隱患大排查網絡、矛盾大調解網絡、治安大防控網絡、綜治大協調網絡、管理大集中網絡。大鵬街道投入社會治經費，2005年500萬元；2006年投入800萬元； 2007年起預計過1000萬元。“五張網絡”分兩期投入500萬元，建立起了一套完善的電子監控網絡，其中一類探頭160多個，二、三類探頭1688個，實現了對街道主要路口、海邊、復雜場所、重點部位的24小時監控。

　　這些改革只有一個方向——政府的有效管理觸角伸入最基層，即居民小組。

　　這樣做半年以後，大鵬社區面貌發生了根本性的變化，取得成功經驗。上級領導經過廣泛深入調查認爲，“大綜管”在大鵬取得了五大成效：一是維穩綜治基礎進一步夯實，群衆安全感增强。街道立刑事案件123宗，比去年同期下降35％，其中“兩搶”下降21.9％，“入室盗竊”下降42.1％，走私活動基本絶迹，八大暴力案件明顯减少，在上半年龍崗區治安形勢評估中排全區第一。二是執行力和行政效能提高。通過網格管理和對人力資源的有效整合，解决了過去多頭建網，多頭組隊又各自爲政，一盤散沙的問題，合力出擊，出擊必勝。政府綜合管理成本下降，行政效能增强。原來依靠大突擊整治行動促工作，現在變成了常態、長效管理，工作效率成倍提高。如街道危房清理，改革前爲了730多間危房的檢查、安全，各級領導疲於奔命，遇到風灾更是夜以繼日奔走也無法顧及，自從網格管理後，由一人監管、負責變多人監管負責。即使大風暴也確保不發生一起事故。三是社區管理向精細高效轉變。實行網格管理後，各網格人員隨時進入片區，處理突發事件。如6月中旬大暴雨，各網格人員及時到位，確保了危房不出意外。四是政府服務水平明顯提高。區委書記餘偉良説：“大綜管”改革包括綜合管理、綜合整治和綜合服務三大内容。大鵬街道開展的十項社區大服務活動，包括開展義工服務、關愛外來勞務工服務、陽光媽媽活動、文體進社區服務、民政服務、勞動就業服務、醫療保健服務、司法和人民調解服務、社區居民的貼身服務和窗口服務，有效地推進街道的平安和諧建設。重修村道、安裝路燈等，使居民得到實惠。大鵬街道的鵬城社區，8名孤寡老人有了專職“保姆”，可以安度晚年。又如王母圍過去排水不暢，曾發生過流行性疾病。綜管辦成立後，街道有意識安排城管辦主任兼王母圍綜管辦主任，去進行衛生整治，並實行“門前三包”，使這個片區衛生狀况和環境有明顯好轉，受到居民和外來勞務工的贊許。王母圍一樁困擾雙方近10年的房屋糾紛，僅一個月就圓滿解决了。五是幹部工作作風發生轉變。幹部樂下基層，人手一册“民情日記”，想群衆所想，爲群衆服務。目前，從街道下派到社區的幹部職工達到263人，專業隊伍達到25人，組織各類義工379人。

　　三、以點帶面，全區迅速捏成一個拳頭

　　試點數月後，龍崗區在全區範圍内全面學習大鵬經驗，全區13個街道都在推廣大鵬的經驗。

　　爲順利推廣這些經驗，區一級及時做到：

　　（1）區一級組織了對街道和相關部門分管領導、聯絡員的培訓。各街道組織了對基層單位負責人、社區書記、工作站站長、治保會主任、居民小組長的培訓。全區共培訓各類管理人員2300多人次。

　　（2）各街道按照有利於力量整合，有利於長效管理的原則，對原有分散的工作網格進行全面整合。除龍崗和南澳街道暫未最終確定外，全區共劃分13片、147網、1600多格。

　　（3）對各協管力量摸底登記，截至目前共摸查登記協管力量17324人。

　　（4）檢查機構設置、辦公場所。“大綜管”各級組織機構都已掛牌；13個街道“大綜管”工作中心和147個社區“大綜管”工作辦公場所均已落實到位。

　　龍崗的“大網格”已套住所有街道的“中網格”和各居民組的“小網格”，網網相扣，鎖定平安局面。市民滿意度大幅上昇，90.3％居民認可居住環境的安全感。龍崗各街道實行大綜管的熱情十分高漲，成效顯著。如龍崗街道投入500萬元啓動“大綜管”，每個社區投入50萬元。横崗街道以62網格實現全覆蓋，原自然村劃45個網格，後一些公司也納入“網格”共設62個網格，網格管理人員達3000多人，每個網格有8到10名包點幹部。居民們高興地説：“毛主席時期的包村幹部又回來了。”坂田街道劃爲9個網格和37個網點，整合力量1173人，辦公面積8060平方米，維穩信息員528人。布吉街道、平湖街道等，也捷報頻傳，成績喜人，許多矛盾化解在基層。坪山街道“大綜管”的經驗被南湖街道學習、借鑒。在龍崗，“大綜管”己成專有名詞，被海内外傳媒傳頌。目前，龍崗已用科技手段支持“大綜管”，建起5萬個電子監控點。

　　四、“大綜管”模式的重要意義

　　2007年9月4日，中央綜治委檢查組一行來到深圳市龍崗區，以大鵬街道爲考察點，檢查龍崗區落實中央部署、開展平安建設的工作情况。中央綜治委檢查組長、中央政策研究室國際局局長周寧對龍崗區平安建設工作給予高度評價。他明確地肯定，龍崗的“大綜管”管出了“大平安”，管出龍崗新天地。這是“一種創新”，“爲全市全省乃至全國創造了好經驗、好做法”。他認爲，龍崗區平安創建工作有四大特點：一是認識到位。把執政爲民放到首要任務，把主要精力放到平安創建工作上來，在平安創建工作中，强化“小題大做，以一當十”。二是分析問題實事求是。在平安創建工作上遇到的困難和問題，龍崗區不隱瞞，即使面對中央檢查組，也敢於説出實際工作中尚未解决的難題。三是措施得力、扎實有效。龍崗區、街道兩級政府都能把工作做到實處，並勇於創新突破，首創了“大綜管”新格局，綜合治理成效顯著。四是目標清晰，重點明確。抓扒窩、禁摩、抓出租屋管理等，創出了好經驗。

　　綜上所述，我們認爲龍崗的“大綜管進社區”新模式有五點值得重視和推廣：

　　（一）“大綜管”源於城市化進程的實際需要，誕生於基層實踐，解决管理上難以解决的難題，催生平安建設，有强盛的生命力，適應各大中城市的平安建設進程，值得學習和借鑒。

　　（二）“大綜管”有科學理論支撑：在不增編增人的前提下搞大綜合治理，符合經濟學資源最優配置原理；“竪到底，横到邊”的“扁平化”組織搆架，符合組織搆架和組織管理；由實踐到理論再到實踐。

　　（三）“大綜管”有重要的現實意義。龍崗地廣人多，人口素質偏低，流動性大，社會治安形勢嚴峻，是制約全區經濟社會發展的重要瓶頸。“大綜管”模式集綜合治理、綜合管理、綜合服務三位一體，必將推動全區城市和社會整治從臨時性、突擊式治標性向常態性、長效式、治本性管理轉變，可有效解决這一瓶頸難題。

　　（四）“大綜管”將爲其他地區，特别是爲經濟結構、人口結構、城市形態與龍崗相似的社會治安、城市管理提供可資借鑒的綜管模式和經驗。廣東的“城中村”數量多，在城市化進程中存在的各種問題較多，如果不把“城中村”納入管理範疇抓好，將後患無窮。因此，龍崗的“大綜管”經驗對於我省“城中村”的改造和管理同樣適宜。

　　（五）“大綜管”爲建設新龍崗帶來深層次的啓發意義，解决穩定問題和發展問題。下一步，狠抓“精細化管理”和“人性化服務”。大鵬街道黨工委書記張耀説：“大綜管”下一步直擊社會管理深層問題，實施維穩綜治和社會管理的常態長效機制。

　　

執筆人:洪三泰、朱崇山、戴勝德
2008年4月10日