——關於江門市高新技術開發區建設中征地工作的調查　　　　　　　　

　　廣東省人民政府參事室社會發展組

　　2008年6月3日至4日，省政府參事室組織社會發展組的參事到江門市高新技術開發區（簡稱江門高新區）進行調研，在聽取了江門市國土、農業、勞動和社會保障、法制、物價、信訪等部門負責同志的情况匯報後，參觀瞭高新區的典型企業和開發區中農民的企業，其“萬畝征地零上訪”的成功經驗，值得借鑒。現將調研情况報告如下。

　　一、江門市高新技術開發區的發展情况

　　江門市高新技術開發區成立於1992年，1993年被批準爲省級高新技術産業開發區，規劃總面積47.1平方公里，2006年經國家國土資源部審核批準面積爲12.21平方公里。

　　江門高新區的建設經過了兩個階段，1992年至2000年爲起步階段，也是最艱難的時期，主要任務是規劃、征地和基礎設施（三通一平）等建設。2001年至2007年爲發展增長期。在歷届江門市委、市政府的重視和支持下，目前江門高新區已初具規模，發展勢頭良好，主導産業已開始成型。到2007年止，引進工業項目共422個，投資總額124.9億元。其中超1億元投資的較大項目15個，外商投資項目90多個，總投資5億美元，外資企業的總産值和税收占全區總值的比例分别爲47%和65%。

　　江門市高新區工業總産值在2001年時爲7.3億元，到2007年增至132.6億元（江門市同年的GDP爲921.01億元），平均年增長62.1%。上交税收2001年爲3150萬元，2007年增至3.19億元，年平均增長47.16%，與江門全市相比，工業總産值增速高出約50個百分點，上交税收平均增速比全市高出約30個百分點。江門高新區已經成爲江門市工業發展和税收增長較快的區域之一。

　　二、江門市高新技術開發區發展的特點

　　征地、拆遷及其過程中引發的矛盾是各地社會矛盾近十幾年來較爲突出的表現，在各類投訴、上訪中佔有較高的比例，被社會各界公認爲一種不可避免的社會現象。然而，江門市高新技術開發區自建區以來没有發生過一次因征地而引發的上訪事件。經過實地考察，我們認爲江門高新區發展的最大特點不是它的工業産值增長快，不在於它的上交税收多，而是在於自始至今認真貫徹落實充分保障被征地農民的利益的政策，從而實現了城鄉同步協調發展的社會效益，實現了構建和諧社會的目的。

　　江門高新區管委會在江門市委、市政府的領導下，始終把維護被征地農民的利益放在首位，在規劃高新區的建設和發展的過程中，把農民的利益與農村的經濟發展一並納入規劃之中，農民也成爲高新區建設和發展的主體。現任江門市市長王南健同志是首任高新區管委會主任，在高新區起步階段，他有一個明確的思想原則，“不能讓農民太喫虧”，這是一句再普遍不過的百姓語言，其實際的含意是：在高新區征地的過程中，要充分體現國家和農民的利益並舉，農民的土地被徵用了，肯定是要喫虧的，但不能太過分。高新區管委會把握好這個“度”，形成了一個基本方案：在徵用土地經過三通一平後，可以劃留出徵用土地面積總量的10~15%的權益給農民合作組織，農民合作組織可以選擇自主經營或轉讓出售經營權。在這一階段，農民和村委會絶大多數人選擇了轉讓出售經營權的方式，其原因分析起來不外是利益的即時兑現，也説明他們對高新區的未來前景缺乏認識或没有信心。

　　從2001年起，高新區管委會成員作了新的調整，但政策並没有變，而是將政策原則更法規化，劃歸給村委會的被徵用的土地仍爲15%，但一律交村委會自主經營，村委會經營有困難的由高新區負責協助組織招商。

　　考察組一行到高新區也專門看了村委會自主經營管理的廠房和公司，高新區管委會提供瞭高新區周邊有關的村委（如：麻一、麻二、麻三、東南、南山、古冲等）經濟發展的調查數據，這幾個村委會的村工業産值2007年都超過億元，其中發展較快的麻三村村工業産值2001年爲4312萬元，2007年已達到4.35億元，增長了10倍多，增幅較少的古冲村委會也達到了2倍。村委集體經濟收入，麻三村2001年爲1065萬元，2007年增長到2303萬元，南山村委會2001年爲172萬元，2007年增長到485萬元。農民從村委集體經濟收入的分配中獲得了較好的收入，麻三村2001年人均從村集體經營收入中分得6039元，2007年增長至9802元；麻二村2001年人均收入爲2938元，2007年增長至6320元，這些收入僅僅是村民從村集體經濟收入分配所得，不包括農民自主經營的其他收入。

　　由於高新區的發展與農村集體經濟同步發展，高新區的利益所在也是農村農民的利益所在，於是維護高新區發展的良好環境和生態就成了農民的切身利益和自身職責，所以這裏的農村集體經濟發達，農民安居樂業。這也就是爲什麽江門市高新技術開發區從建區以來没有發生過一次因征地而引發的上訪事件，即所謂“萬畝征地零上訪”的根本原因所在。

　　三、探索解决“三農”問題的新途徑

　　這次考察的一個重要收穫，是江門高新區的建設和發展爲解决“三農”問題提供了一條重要的途徑。建設高新區，實際上就是造城運動，把原來的農村耕地按照某種城市功能進行規劃和建設，使它成爲城市經濟發展新的增長點，既擴展了城市的地域，也擴張了城市的經濟，現在初期爲工業生産區，將來會發展成爲城市的商業或住宅區。

　　生活在規劃區内的農民，是那塊土地上的原主人，自然的也應當成爲高新區的建設的主人之一。現在有些地方因征地而出現的矛盾衝突，主要原因是規劃建設者對原住民没有給予人性化的對待，没有把他們看成是主人之一，要把他們從祖祖輩輩生活的土地上趕出去，目的只爲“圈地”，這樣的做法是大量農民上訪的最主要原因。“三農”問題只有通過大規模的城市化，才能根本解决，只有當大量的（70%-80%）農民不再以農業生産爲生，“三農”問題才能説基本解决。也可以説，中國現在和過去所做的一切，都是爲瞭解决“三農”問題而作的努力。中國“三農”問題解决的那一天，才真正是中國現代化實現的那一天。發展城市是爲瞭解放農民，城市發展是“三農”問題解决的前提和基礎，兩者是統一的並非對立的。

　　可以認爲，江門市高新區的建設，爲當地“三農”問題的解决提供了最佳的時機，因爲高新區的建設需要大量的土地，它將成爲城市的一個部分，是城市延擴的區域。生活在這方土地上的農民從此喪失了賴以進行農業生産的土地，但同時他們獲得了以其他行業爲生的機遇，這對農村和農民來説是千載難逢的。

　　但這對城市的規劃建設者來説却是難題，農民之所以爲農民，是因爲他們只有那麽一點農業生産技能，脱離了土地，便無以爲生。政府可以按政策給予他們以征地補償，農民也可以獲得一筆現金，有了這筆錢，有的農民可以由此獲得新生，有少數農民由此而走向衰落。充分考慮被征地農民的未來，把他們納入高新區的主人之列，使他們在脱離土地後能够獲得基本的生活保障，在此基礎上，進行技術技能的培訓，以從事其他工作，使他們不再是“農民”。這就是江門高新區建設中解决“三農”問題的成功經驗。

　　因此，可以認爲，高新區的規劃和建設，從宏觀上來看，不單純是建設一個城市經濟發展的增長點、一個工業園區的事情，同時肩負着解放農民，使他們由農民轉化爲城市居民的任務（盡管目前在政策上還認爲他們還是農村户口的居民），江門高新區的規劃者和建設者們從主客觀上盡一切的努力確保“農民轉化爲居民”這個過程的順利進行，而這一點在實踐價值與理論價值上都具有重大意義。

　　四、建立脱農保障制度

　　江門市高新區采用了“劃留地”的方式爲失去土地後的農民提供基本生活保障，實際做法是在工業用地上進行高新區的規劃時，留出15%産權劃撥給農村經濟組織，由他們自主開發。

　　從開發區的角度來看，此方法稱之爲“規劃保留地”。但是若從社會的角度來看，從“三農”轉化的角度來看，它實質上是農民失去土地之後的生活保障基金（地），可簡稱爲“脱農保障基金（地）”。之所以加“地”，是因爲這項保障基金不是貨幣的形式，而是以土地實現的。上面説到，農民失去土地以後，他們的基本生活便失去了保障，農民要變成居民是一個相當長的過程，這個過程不單是生産方式的改變，也是生活方式思想方式的改變。這是我國城市化、現代化進程中必須完成的一個歷史任務，作爲政府來講，完成這個艱巨的任務是需要支付成本和代價的，因此我們認爲“劃留地”是政府爲建設高新技術開發區所支付的“三農”轉化成本之一，是一條有效解决“三農”問題的途徑。

　　　　調研組人員名單：

　　組　長：劉家琛　廣東省人民政府參事

　　成　員：劉昌謀　廣東省人民政府參事

　　方積干　廣東省人民政府參事、中山大學教授

　　陳鏡合　廣東省人民政府參事、廣州中醫藥大學教授

　　王則楚　廣東省人民政府參事

　　鄧小群　廣東省人民政府參事室參事業務處副處長

　　王鐵强　廣東省人民政府參事室參事業務處主任科員

　　執筆人：劉昌謀

　　
2008年7月11日