廣東省人民政府參事室（文史研究館）調研組 

　　今年上半年，在解放思想的學習討論活動中，   由主任（館長）、黨組書記周義同志帶隊，組織省政府參事和工作人員，就“加大廣東區域協調發展力度，大力促進山區經濟發展”的課題，到省政府有關委辦座談、瞭解情况，並向山區五市瞭解有關情况，開展了專題調研活動。

　　我們認爲，歷届省委、省政府都高度重視區域協調發展、加快東西兩翼和山區發展的問題，並從全省經濟社會發展的戰略高度相繼出臺了一系列政策措施，有效地促進了區域經濟的發展，主要表現在：（1）山區綜合開發成效顯著。2007年，山區五市生産總值2114億元，是2003年的2.1倍，年均遞增16.0％。地方財政一般預算收入110億元，是2003年的2.6倍，年均遞增32.4%。工業化進程明顯加快，三大産業結構由2003年的28.8：32.5：38.7發展爲18.8：48.2：33，其中第二産業比重提高15.7個百分點，增幅居各區域之首。（2）東西兩翼産業經濟進一步發展。2003－2007年，東西兩翼第二産業比重由41.8提高到47.4，提高了5.6個百分點。（3）珠三角地區現代化水平進一步提高。2007年，珠三角地區生産總值2.55萬億元，是2003年的近2倍，年均增速達16.4％。（4）縣域經濟綜合實力顯著增强。2003－2007年，生産總值突破100億元的縣（市）由29個增加到59個，工業增加值占生産總值比重由38.8％提高到43.1％，第二、三産業比重共提高6.4個百分點。省發改委、省經貿委、省財政廳等部門對山區經濟的發展做了大量工作，特别是産業轉移園、財政支持等方面工作卓有成效，山區經濟是逐年發展的。但應該承認，由於區位條件和其他客觀因素的制約，東西兩翼和山區依然是全省相對落後的區域。山區發展還存在不少困難和問題，主要是：（1）山區經濟發展的總體水平與珠江三角洲的差距還比較大。2007年，山區五市生産總值爲2112億元，僅占全省的6.88％，人均生産總值只占全省的39.9％。（2）山區多屬於“窮鄉僻壤”，區位吸引力和産業輻射不强，没有經濟區位的優勢。這樣，必然造成山區大量本地人才和部分資金流向發達地區，山區很難吸引人才和資金。（3）欠發達地區特别是山區加快發展基礎較爲薄弱。如現代農業起步晚，仍以傳統農業爲主，農業生産經營組織和科技水平落後；公路總量少、等級低、路網不完善，治污保潔設施落後；電力供應不足；教育水平低；困難人口多，低保開支壓力較大；工業大多屬於勞動密集型、高耗能型、粗放型，經濟效益和質量不高。（4）地區間基本公共服務均等化尚未完善。（5）適應市場經濟發展規律的主體功能分區尚未建立。（6）産業結構不够合理，工業發展層次較低，引進高税收、高科技、帶動能力强的大項目不多。（7）山區人才特别是高科技人才、産業技術工人和企業管理人才嚴重缺乏。（8）自主創新能力較差，城鎮化水平和基礎設施落後，文教設施落後，財政資金缺乏，招商融資能力薄弱，消費水平偏低，流通網絡比較落後。這種狀况不僅嚴重弱化了山區自身的積累和發展能力，而且還將制約珠三角等發達地區的産業輻射和市場拓展，並將進一步影響全省的整體競争力和發展後勁。山區是區域發展的重要區域，也是全省經濟社會加速發展、可持續發展的重要屏障。

　　爲促進山區經濟健康有序發展，我們提出以下建議：

　　一、要在觀念上注重“四個有效”

　　一是有效積累資金，實現經濟社會發展成果共享，這是影響山區經濟長遠發展的動因。要提高農民土地等資産的資本化水平，鼓勵外來資本、社會資本進入山區經濟市場化進程。要提高政府部門對金融在山區經濟中地位的認識；堅持財政政策與金融政策並行，促進東西兩翼和山區的經濟發展，努力縮小區域差距；加强金融生態建設，充分發揮金融對經濟增長的促進作用；發揮中小企業擔保體系，發展中小金融機構，解除中小企業融資瓶頸；發展社區小型金融機構，爲社會主義新農村建設提供金融支持。山區的發展成果，要進一步惠及山區的人民。二是有效發展山區的一、二産業，注重區域協調，要因地制宜，揚長避短，追求結構優化。三是有效保護好環境。山區多爲全省生態屏障，加快發展的約束條件較多。對産業轉移應規定較高的環境評估門檻，避免山區生態隨着工業化的發展而受到污染和破壞。山區開發要嚴格執行環境保護的有關法律、法規，重點加强對飲用水源、農業生産環境和自然資源的環境保護。合理規劃布局，嚴禁污染環境的項目立項和建設，嚴禁在飲用水源保護區和自然保護核心區興辦污染企業。山區在承接産業轉移時，必須防止污染企業向山區轉移，對可能造成污染的企業堅决不建。要多形式多渠道推進山區生態系統建設。進一步鞏固造林緑化成果，加强對組成生態屏障和自然保護區、森林公園、江河源頭、湖泊水庫、水土流失重點防治區等重要生態功能區的保護。四是有效處理好局部與全局、短期利益與長遠利益的關係。要建立比較科學合理的山區幹部績效考核機制，防止片面以GDP高低論優劣。要將山區規劃和地方首長任期目標定量化結合起來，引導山區經濟按科學、有序、穩定可持續的方向發展，防止地方領導爲片面追求GDP政績而隨意更改規劃、過度使用建設用地、主動降低環保門檻等短視行爲。

　　二、加强規劃，優化布局，經濟分區，分類指導

　　要根據廣東實際情况和科學發展的要求，綜合考慮珠三角地區、東西兩翼和山區不同區域的資源、環境、開發現狀和發展潜力，加强主體功能分區和縣域經濟發展的規劃，明確生態經濟功能分區，統籌考慮未來人口分佈、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分爲優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發4類主體功能區，實施分類指導政策，調整完善區域政策和績效評價，規範空間開發秩序，形成合理的空間開發結構，建立生態補償機制，對限制發展的保護區或上游地區給予必要補償。山區經濟發展要宜工則工，宜農則農，宜林則林，限制開發區和禁止開發區應在國家財政轉移支付方面得到重點傾斜，使生活在不同區域的人們享受大體相當的生活水平和公共服務水平，從而協調好區域經濟發展與生態環境保護以及合理利用自然資源的關係。功能分區的要義在於因地制宜。我們不要片面追求城鄉發展速度的平衡。我們不能一提工業化，就各地一齊工業化。世界發達的國家和地區，都不可能所有地區都齊齊發展工業化。工業發展受制於礦産資源、河流、原材料供應、物流、資本聚集、人才、技術、産業結構布局等因素，受其自身經濟規律的引導。要明確山區在全省發展大格局中的地位和作用，不同地區應有不同規劃，要分析不同地區長遠發展的動因。我們要在思想觀念上克服“山區必須工業化、農村必須城市化、珠三角産業必須向山區轉移、山區工業化發展等同於山區經濟發展”的思維慣性，在戰略上將社會發展全局、總體工業化水平、城市與鄉村的功能互補和生態協調結合起來，在改革開放的新階段、新起點上謀劃廣東大農業的發展戰略，以政府爲主導，以建設經濟特區的膽識、建設廣州本田汽車工業的扶持力度來推動廣東農業向集約化、規模化、市場化、社會化方向可持續發展。應明確協調發展而不是均衡發展。珠三角應越來越成爲整個廣東省的經濟中心，不是把産業硬性地轉移到東西兩翼和北部山區，而是通過珠三角的發展把東西兩翼和北部山區帶動起來，提昇山區經濟發展速度和結構優化水平，形成互補效應。要制定山區加快發展的戰略規劃。實施區域協調發展戰略中，要明確山區發展方向和戰略地位，給山區準確定位，對山區發展作出全面、詳細的規劃。要加大改善山區民生方面的扶持力度，加大力度扶持山區改善鄉村衛生基礎設施建設，加大力度扶持山區發展教育事業，加大力度扶持山區解决農村飲水不安全問題，加大力度扶持山區社會保障事業，努力改善山區人民的生活環境。要創新績效和政績考核機制，建立健全科學的幹部考核體系，實施政績考核差异化，把山區生態建設、環境保護、經濟發展和社會進步作爲考核山區各級領導幹部的重要内容，個人職級變動與工作績效掛鈎，而不是僅僅考核其任職期間當地的GDP增長水平，切實解决山區幹部在昇遷等方面的後顧之憂。只要思路正確，政策得當，措施有力，工作扎實，山區發展和農村建設就大有可爲。

　　三、保護耕地面積，確保糧食安全

　　要確定最低限度耕地面積保護綫，維護山區、農村的生態平衡。珠三角本是優質耕地最集中的區域，而今大片良田盡爲高樓大厦和縱横交錯的路網所淹没，山區的工業化、城鎮化對土地的需求，也使耕地面積保有量面臨巨大壓力。農村工業化，又必然帶來環境污染，影響山區經濟的科學發展。若不居安思危，後果堪虞。最近全球糧食短缺和糧價飆昇，爲我們的經濟安全和社會穩定敲響了警鐘。要采取各種鼓勵、補貼措施，引導農民積極參與糧食生産的市場化進程，扭轉耕地丢荒狀况蔓延的勢頭。要克服對從省外國外購進糧食的過分依賴心理，確保本省的糧食安全。

　　四、引導互助合作，推廣集約經營

　　要以建設現代農業、發展農村經濟、增加農民收入爲宗旨，以聯合和合作爲紐帶，積極興辦農村合作經濟組織，引導組織農村各類合作經濟組織和農民經紀人隊伍規範運作，把從事農産品生産、加工、銷售的農户聯合起來，結成收益共享、風險共擔的經濟共同體，實行共同化的利益聯結機制、項目化的决策投入機制、系統化的内部服務機制、一體化的産銷銜接機制、組織化的風險防範機制，創新農業經濟的組織體制與生産經營機制。要大力推動山區經濟增長由粗放型向集約型轉變、由片面追求經濟增長向全面協調可持續發展轉變，引導農民由分散走向聚集，由農户化走向農場化、社會化，建立和推廣農村經濟互助合作社模式，同時，鼓勵社會資本參與農業産業化、市場化進程，通過政策引導，培育一批致力於農業社會化大生産的現代農場主和農業龍頭企業，推進農業的工業化，實行機械、電力作業，重視生物技術，發展水利灌溉，增施肥料，使用良種以及改良土壤，進行成片化、規模化生産，用工業化手段來促進農業發展，提昇農業生産科技化、標準化、規模化、市場化和農業資本集約化、農業技術集約化的水平。要進一步增强區域發展的協調性，統籌城鄉發展，大力發展特色經濟龢民營經濟，堅持走中國特色農業現代化道路，加快建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，扎實推進社會主義新農村建設。

　　我們認爲，不重視農業是短視行爲，雖然傳統農業對GDP貢獻不大，但山區、農業提供的生態屏障，是城鄉居民生存發展的必要前提，意義重大。廣東應該、也有條件，發展農業的工業化，搞“現代農業”，搞“大農業”，而不是一味追求山區工業化和城市化。

　　五、盤活農村土地資源，鼓勵農村人口轉移

　　要大力促進農村集體土地使用權資本化，讓農村土地成爲農民的財産性收入。要加快推進農村資産資本化。要使勞動力要素得以不斷流出土地和農業，農業剩餘勞動力向非農産業轉移、農村人口向城市遷移，减少農業人口在總人口中的比重。土地資本化後，資本要素能够大量地自由進入土地和農業，將導致土地的規模經營和集約經營，從而提高我國農業勞動生産率，加速農業現代化進程。要扎實推進山區農民培訓和轉移就業，着力提高農民就業致富能力，通過人力資源的投資提高落後地區勞動力資源的素質之後，讓他們能到發達地區、大中城市及工業聚集區去就業。切實提高農民培訓的有效性，重點開展適應二、三産業發展要求的職業技能培訓，對未能繼續昇學的初中畢業生的職業技能培訓，努力提高新增農村勞動力的就業能力。建立適應改革開放和社會大生産需要的户口管理制度，在政策上保障農村人口享有與城鎮居民平等的就業機會和權利，在城市工作的農民工及其子女，其基本社會保障可隨其工作和居住地的轉移而轉移，應允許其自行處置土地，促進農民工及其子女在城鎮的社會認同與社會整合。同時政府通過改善基礎設施提高當地人們實際生活水平，加强山區教育、就業工作大對山區教育扶持力度，繼續扶持山區發展職業教育和職業培訓，尤其是在勞動力轉移、復退軍人培訓安置等方面加大幫扶力度，圍遶當地農業特色産業技術對守地農民進行培訓，提高他們在第一産業就業的本領。

　　六、加大財政扶持力度，加强山區基礎設施建設，科學推進産業轉移，大力發展農村特色産業，因地制宜發展山區經濟

　　相對來説，山區的生態資源都比較豐富，如河源市新豐江水庫，蓄水量達139億立方米，水質常年穩定在國家地表水Ⅰ類標準，是粤港地區重要的生活飲用水源地，對於水源的保護龢利用就大有可爲，當地爲净化水源，放棄了不少發展工業的機遇，爲大局作出了經濟利益上的犧牲。由於山區受資金、技術、基礎設施等條件制約，其自然資源優勢也往往難以轉化爲經濟優勢。我們應建立河流上游生態補償機制，加大對山區資源開發的扶持力度，加大區域發展規劃的實施力度，綜合運用財政資金支持、税收優惠等手段，以技術改造爲突破口，推動山區發展優勢産業、優勢企業和優勢産品，進一步發展壯大縣域經濟，大力發展縣域特色經濟和優勢産業，如特色農業、特色林業、特色種養業、特色旅遊業等等。要鼓勵發展休閒觀光農業等第三産業。山區要充分利用自身的資源條件和生態優勢，集中發展具有資源特色和投入較少的生態農業、生態旅遊等産業，積累資金，安置就業，保持環境，創造條件迎接高新技術産業的植入。積極發展山區高效生態農業。樹立環境保護也是發展的理念，發揮山區生態環境優勢，大力扶持發展蔬菜、茶葉、干水果、笋竹、花木、藥材、畜禽等産業，加快建設一批特色農産品基地。要安排一定資金，專項扶持發展一批山區高效生態農業項目，培育一批産業關聯度大、附加值高、競争力强、帶動面廣的農産品加工企業。資金和積累不足仍將是一段時期制約山區經濟發展的關鍵因素。要通過思想解放和體制創新，吸引更多的外地資金到山區參與發展和建設。要增加農業科技研發項目和經費，組織全省的高等院校、科研單位積極參與山區的發展建設，爲山區解决農業科技難題。要建立水源環境補償基金，對上游地區實行環境補貼。要大力推動山區民營經濟的發展，發揮民營企業在山區經濟發展中的作用，提高山區經濟的造血功能。鼓勵民營企業發展供港出口農業。加快發展緑色無公害農業、有機農業，推廣農業循環經濟和農業産業化。要增强中心城市和珠三角發達區域對山區經濟的輻射作用，在科學規劃的基礎上，大力推進珠三角地區的電子信息、電器機械、石油化工、輕工紡織、建材、醫藥、鋼鐵及有色金屬等大類産業向具有環境承受能力和發展潜力的山區轉移，加强對産業轉移園建設的規劃、論证和監管，努力實現珠三角資金、管理、信息、科技、品牌與山區、東西兩翼土地、人力、自然資源等方面的優勢互補，推動珠三角産業結構優化昇級和山區經濟的發展，積極穩妥地推進有條件的山區發展與當地自然條件和軟環境相適應的工業，堅持以市場爲主導、優勢互補、互利共贏爲原則，有序推進産業轉移園建設，促進區域協調發展，推動山區工業化進程。産業轉移既要加强政策引導，依靠政府權威推進，又要順應市場經濟的規律，因地制宜。山區處於邊遠、不發達的地位，多半處在水源的上游或水源不足地區，遠離中心城市，交通路綫長，應該在符合本地實際的基礎上發展工業，優先發展以本地農産品作爲原料的工業，注意發展的工業與農業産業接軌，開發本地資源的工業，招商引資，注意吸收私人資本，發展民營企業，建設農業産業示範區。要堅决貫徹農業是重中之重的决策，把農業産業化、利用農業資源和開發本地資源發展山區工業放在重要位置。要建設我省緑色再生能源基地。提倡配套種植木薯、配套生猪飼養，以木薯爲原料依託建立大型酒精廠。加快兩翼和山區的發展，最根本的是要實行扶持策略，至少在科技、資金、政策等幾個方面對落後地區進行扶持。加大對山區的財政轉移支付力度，加大山區道路、水利、電力等基礎設施建設的投入，改善投資環境。提高對山區省、縣道改造和鄉鎮道路建設的補助標準，完善山區交通設施。支持連通工業園區和旅遊區的公路建設。加大山區電網建設扶持力度，增加農網改造資金投入。增加山區水利設施投入，解决好山區水利和飲水安全問題。要注重加快發展與環境保護相兼顧，將財政轉移支付重點投入到山區基礎設施和增强社會公共服務上，加快改善山區産業發展環境，提高承接産業轉移的能力。要以山區現有特色産業爲基礎，加强産業園區、公共服務平臺和區域品牌建設，構建産業鏈，形成産業集聚效應，積極引導山區産業群發展，同時要重視山區物流和流通網絡的規劃和配套建設，構建一個比較優勢和後發優勢相結合的發展機制，加强山區與各地的市場聯繫，構建促進山區與國内外市場接軌的開放體制，提高山區區域經濟的競争力，提高農業産業化、市場化的發展水平。

　　七、改善工作環境和生活條件，使山區能够吸引人才，留住人才，集聚人才。山區最缺乏的是資金、人才和市場網絡，人才更是關鍵

　　要制定引導教育、衛生、農科、營銷等方面專業人才到山區有限期服務的鼓勵政策，幫助山區解决專業技術人才奇缺的問題。各地要從區域協調發展的要求出發，推行發達區域與相對欠發達區域專業人員、管理幹部等人才的交流制度，推進社會資源、人才資源向山區鄉鎮傾斜配置。要引導鼓勵教育、衛生、結對幫扶單位的專業人才到山區工作，從城鎮向鄉村派駐幹部、教師、醫生和農業科技人員，並建立輪换制度。要鼓勵大中專畢業生到山區鄉鎮、企業工作或開展社會實踐和志願服務，重視在農民中傳播科學常識、文化知識、現代觀念和市場信息。要縮小省内不同地區之間公務員工資收入差距，提高山區幹部的生活津貼，以利於省直或珠三角幹部交流到欠發達地區。要加强山區幹部培訓，選派山區優秀幹部到省直部門或發達地區掛職鍛煉，或者到高等學府進修。要重視農業在職人員的知識更新和在職培訓。解决好農村基層幹部待遇和出路問題，吸引能人回山區工作。組織山區外出工作的幹部和商人爲山區建設獻計獻策。要增强山區農村基層領導班子的凝集力、戰斗力、帶動力。要進一步加大幹部交流的力度，從市、縣機關和發達鄉鎮抽調一批具有開拓精神、政治素質好、工作能力强、政策水平高、年富力强的優秀幹部，到山區鄉鎮擔任領導職務，推動山區工作特别是經濟工作的開展。對長期在山區工作、業績明顯、群衆滿意的幹部要優先提拔使用。

　　　　調研組名單

　　領　隊：周　義　省政府參事室（文史館）主任（館長）、黨組書記 

　　副領隊：彭　赟　省政府參事室（文史館）副巡視員

　　成　員：李鐘聲　省人民政府參事
郭　岳　省人民政府參事
方積干　省人民政府參事　中山大學教授
周浩華　省人民政府參事　華南理工大學教授
古華民　省人民政府參事
畢英佐　省人民政府參事　華南農業大學教授
於正林　省人民政府參事　廣東工業大學教授
黄樹森　省人民政府參事
周長瑚　省人民政府參事
鄧小群　省政府參事室（文史館）參事業務處副處長

　　黄建雄　省政府參事室（文史館）文史業務處副處長

　　2008年7月29日