王則楚 

　　廣東省城市社區居民委員會的换届選舉工作正在緊張籌備之中。爲了全面推進中共十七大報告中關於堅定不移發展社會主義民主政治的有關要求，廣東省人民政府參事室組織政法組有關參事聯合中山大學城市社會研究中心、中國人民大學和諧社區研究中心對廣州市目前的基層民主實踐情况進行了調研。在調研的基礎上經過綜合分析，我們認爲應當積極穩妥地推進社區居民委員會直選工作的開展。

　　一、目前居委會工作的現狀

　　我國城市居民自治的内容包括“四個民主”，民主選舉、民主决策、民主管理、民主監督。居民委員會的工作也必須落實這“四個民主”。據我們調查，廣州市居委會主任、副主任基本上都由街道指派工作人員擔任，而其他工作人員也絶大多是由街道指派，形成了居委會只對街道負責，不對居民負責的模式。在這種情况下，普通居民或居民代表對居委會根本没有影響力，所謂民主選舉、民主决策都成爲口號。上届居委會是2005年開始工作的，按照省民政廳的規定，居委會每年至少召開兩次居民大會（或居民代表大會）。據我們調查，在過去的三年裏，80%的居委會根本就没有召集過居民大會（或居民代表大會），“四個民主”在基層社區居委會中尚未得到有效的落實。

　　部分居委會工作人員存在謀取個人私利的現象。伴隨着城市住宅小區的商品化，業主的建築物區分所有權作爲所有權的一種形式已經在《中華人民共和國物權法》中得到體現。在建築物區分所有權中包括業主的共有物權部分，其中包括電梯、物業服務用房、露天停車場等等屬於業主共有的部分，這些物權具有商務開發的價值，有一定的收益。在部分小區存在着居委會工作人員擅自佔用業主共有物權的現象。這些現象侵犯了業主的建築物區分所有權。居委會在住宅小區中作爲有社會管理權利的機構，只有堅持直選，讓所有居民群衆對居委會的權力有所約束，才能從制度上杜絶居委會幹部腐敗的産生。在新建小區部分業主委員會爲了維護經濟權利，與居民委員會勢同水火，形成了城市社區新的不安定因素。在没有約束的條件下，只有社會管理權而没有經濟財産權就會産生腐敗；只有經濟財産權而没有社會管理權就會要求“革命”（對社會管理權進行約束與監督）。

　　部分居委會工作人員存在任職資格的問題。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法第八條》“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每户派代表選舉産生”。根據我們調查，很多小區居委會成員由非本居住小區的人員擔任，如在廣州市，存在不少越秀區的幹部在海珠區擔任居委會成員，白雲區的幹部在天河區作居委會工作等等，諸如此類的現象與做法顯然與《居委會組織法》有不和諧的地方。

　　二、居委會直選的必要性

　　1. 是落實十七大報告精神的必然要求

　　胡錦濤同志在十七大報告中指出：“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利。人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對幹部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作爲發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群衆自治機制，擴大基層群衆自治範圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成爲管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”胡錦濤同志的講話，將基層民主提高到國家政治生活的高度，進行了部署。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群衆性自治組織。因此，推進居民委員會民主選舉、實現廣大居民依法有序管理基層公共事務與公益事業是十七大報告與國家法律的基本要求。

　　2. 是新的歷史條件下，構建和諧社區的組織基礎

　　在計劃經濟體制條件下，單位制是一種集政治管理功能、經濟分配功能和社會生活保障功能於一身的特殊組織形式。單位作爲福利共同體，不僅包攬了政治、行政、教育等社會管理功能，同時也爲職工及其家屬提供了“從摇籃到墳墓”的各種生活服務。在單位社會中，單位制、身份制、行政制是三個相互關聯的核心因素。政府集中了所有的社會資源，國家通過單位來吸納和管理個人，個人則依附於單位。因此，居民的利益和單位息息相關，和當地社區却少有聯繫。

　　伴隨着我國經濟的發展和改革的深化，社會經濟成分、利益關係、組織形式、就業方式、分配方式和社會治理模式等都發生了深刻變化。原有的單位制逐步瓦解，單位將原本屬於社會的那一部分職能分離出來，社區成了搆成社會的最基本的細胞。住房體制改革和新興商業住宅小區的興起使得住房從福利變成了商品，從分配變成了購買，從國家財産變成了私人財産。截止到2002年，我國82.1％的城鎮居民家庭已擁有自己的住房，近些年來，商品房投訴逐年增加，物業糾紛與小區自治管理的矛盾也日漸突出。針對這些經濟轉軌、社會轉型中出現的新問題，中國人民大學制度分析與公共政策研究中心《社區治理》課題組從2001年起開始，歷時三年對北京、深圳等約200個小區的物業糾紛進行了調查，在對其中60個小區的數據匯總得出如下結論：第一，從糾紛類型來看，業主與物業管理公司之間的糾紛位居首位，占全部個案的68％；其後是業主與開發商及政府有關部門的糾紛和業主内部的糾紛，分别占49％和12％。 第二，從糾紛發生的激烈程度來看，業主與物業公司方面的糾紛排第一，其次是業主與開發商之間的衝突。在調研的全部個案中，發生肢體衝突與暴力事件的達到26％，可以説，物業小區中的糾紛已經到了相當激烈的程度。第三，從糾紛發生的實質因素來看，調研的全部個案基本都與共有財産權争議有關，其中有60％的個案牽涉到嚴重的共有財産權争議，特别是巨大的維修基金和地下車庫的財産權争議。

　　面對日愈增多的社區不和諧因素，大多數情况下居委會没有辦法起到調節社會矛盾的作用，原因在於目前的居委會組成人員基本上都是由街道辦事處指定（即使是選舉也都大多是情况下流於形式），居委會在絶大多數人的眼裏是政府的腿，而不是群衆的頭，因此居委會無法贏得群衆的信任。

　　只有讓居委會變成真正由居民投票選舉産生，由具有良好群衆基礎的人擔任居委會工作，才會使廣大居民信任居委會，居委會也才能發揮其調節民間糾紛的作用。

　　三、居委會直選的可行性

　　1. 社區居民參與居委會工作的熱情日益高漲，具備了一定的群衆基礎

　　物業糾紛的頻頻發生且日趨激烈促使了公民財産權利意識的覺醒，然而這種從個人私利出發的權利訴求，在客觀上起到了保護公共利益的作用。現代物業小區的糾紛主要是由共有財産權引起的，基於共同財産基礎上的共同利益使得任何一個業主要保護自己個人的利益，就得關心和保護屬於自己那份共有的財産。個人的私利會驅使人們參與到共同事務的治理中來，當人們發現個人的力量難以有效地保護其財産和權利時，他們就會聯合起來，從個人維權走向集體維權。維權不同於治理：維權是對抗，治理是合作；維權是你死我活，治理是既讓自己活又讓别人活；維權是分庭抗禮，治理是遵照社會共同的準則去約束各方的行爲，通過妥協和合作來采取更多建設性和富有成效的行動。但正是在維權的過程中，人們學會了治理所需的知識和技能。一方面，個人的權利意識促進了社區參與，社區中的公民意識開始覺醒，互惠互利合作友愛的社區氛圍開始形成；另一方面，人們又在社區參與的過程中，學到了如何動員民衆、遵守規則、采取理性集體行爲、維護秩序，如何遵循民主法治的途徑、以契約方式依法自治、構建和諧社區，如何既關心個人私利又關心公共事務，如何既主張其擁有權利又積極承擔其相應的責任與義務。在公共生活的訓練和實踐中，産生了以自由、合作、人道、責任、互助爲基礎的公共精神，這種公共精神又搆築了公民社會的基礎，不斷推動着國家的前進。從這個角度看來，社區衝突的出現和解决對公民社會的發展具有積極的意義。正是由於建築物區分所有權所引起的各種矛盾的調和與解决，爲城市居民委員會的直接選舉準備了群衆基礎。

　　2. 社區居民的文化素質日益提高

　　由於越來越多的居民離開了單位福利房，住進了居民住宅小區，在廣州、深圳這些中心城市中社區居民文化素質日益提高，尤其在一些中高檔住宅小區，更是如此。例如在海珠區濱江東路嘉仕花園東區居住的僅中山大學副教授以上就有二十多人，其中包括院士一人，小區中不乏律師、公務員、醫生等等具有較高文化修養、政策水平的居民。可以相信在這些小區内，居民們是完全有能力選舉出他們所信賴的居民委員會。

　　四、對居委會直選試點工作的建議

　　1. 開展試點工作。居委會直選試點首先應當選擇居民文化素質較高，居委會與業委會縮小區域基本相同的新型中高檔小區進行，我們建議先選擇5—10個小區先進行試點，在總結經驗的基礎上，制定出一套行之有效的方法，然後再進行推廣。

　　2. 由所屬街道民政科組織成立换届選舉委員會組織選民登記工作，省民政廳可以選派觀察員進行觀察，選民登記時間不少於兩周。關鍵是確定選民資格與人數，建議所有居民一人一票。每一個在本居住地居住滿兩年以上，並有固定住所的居民均可參加，對於户口不在本地的居民，必須提供户籍所在地職能部門出具的放棄原居住地選舉權與被選舉權的證明，方可登記爲選民。建議選民集中在换届選舉委員會登記。未登記的選民視爲放棄選舉權與被選舉權。

　　3. 候選人人數的確定及産生辦法。所有具有被選舉權的人都可以成爲候選人。成爲候選人必須要有十名以上登記選民的聯合推薦，如果選民自發推薦的候選人超過應選人數的2倍，應當進行初選。初選應當對候選人按得票多少進行排序，按照不超過被選人數的2倍確定進入第二輪選舉的候選人名單。街道辦事處不提名候選人，但可以引導居民提名。

　　4. 投票選舉。確定最終候選人名單後，應當在3周内組織居民投票選舉。由街道民政科在觀察員到場的情况下，計票統計，選舉結果由觀察員在選舉舉行之後24小時内公佈。對於居民投票選舉出的居委會成員，街道辦事處無權更换，居民對居委會成員不滿，可以依法要求更换。

　　5. 公佈結果。居民選舉結果由區民政局最終確認，並公告小區全體居民。

　　五、原非居民的居委會幹部問題及廣州市村民自治的啓示

　　目前居委會工作人員中有大量政府部門指派的非本居住區工作人員，由於不符合居委會組織法的規定，應該離任。但是，他們目前所從事的工作當地小區居民委員會不一定能够承擔，因此建議成立社區工作站作爲政府爲居委會設立的辦事機構，其工作人員爲政府聘任人員。社區工作站要在居委會領導下開展工作，接受街道辦事處交辦的工作。社區工作站在開展街道交辦的工作時，應當事先告知居委會，並認真聽取居委會的意見。從長遠來看，政府部門應當逐漸减少向各居住小區派駐幹部，逐步采取政府購買的方式，將政府的社會管理職能部分委托給居委會，而居委會的工作也應當包括社會管理職能，這一點在居委會組織法裏也是有明確規定的。街道與居委會的關係應當逐步轉變爲購買和指導的關係，而不是簡單的上下級關係。 

　　一些基層幹部擔心一旦居委會由居民直選以後，居委會不再是街道的下屬機構，將來的管理會有困難。這種想法具有典型的計劃經濟色彩。在市場經濟條件下，政府的微觀管理職能是非常有限的，具有小政府、大社會的特徵，本來應當由居民自治解决的問題，居民享有的基本民主權利不應當由政府大包大攬，既無必要也無可能。從浙江省寧波市已經實現的居民直選情况來看，效果良好，並没有出現因爲居民直選而影響黨的領導的情况，而且密切了基層政府機關與人民群衆的聯繫。從廣州市已經實施的村民直選來看效果非常好。《廣州市村民自治發展報告》認爲：黨和政府大力推進的村民自治龢民主選舉，不僅贏得了廣大村民群衆的擁護，而且爲促進農村經濟社會發展、維持農村社會穩定局面、豐富社會主義精神文明提供了制度基礎。我們的調查數據顯示，86.2%的被訪者認爲村委會選舉重要；68.4%的人表示對上届村委會選舉程序滿意；70%的人表示對上一届村委會選舉的結果滿意；79%的人認爲他們村的村民很配合或者配合村委會和黨支部的工作。談到村委會選舉的具體作用，51.9%的被訪者表示村民直選確實有助於改善干群關係；41.6%的人十分肯定地表示，村民直選有助於反腐敗；67.5%的人反對這樣一種觀點，即認爲“村委會選舉對村民没有好處”。

　　居民群衆歡迎居委會直選，是因爲這不僅爲廣大基層居民群衆提供了民主參與、民主管理的制度渠道，而且爲他們提供了表達和訴求經濟利益和政治權利的機會。 我們從廣州市村民自治中的啓示看到，“ 廣州市村委會選舉和村民自治制度建設的基本經驗和成就。一是從省委、省政府到市委、市政府，對實施村民自治、推進基層民主顯示了堅定的信心和决心，進行了廣泛的民主動員，激發了村民群衆的民主參與意識。二是“一法兩辦法”所確立的民主選舉原則、民主管理規則贏得了農民群衆的廣泛認同和支持，民主制度已在廣大農村建立起來。因此，即使現有的某些制度環節還需不斷地完善，但已在民主動員中發動起來的農村民主，也能在把握新情况、解决新問題的實踐中堅定步伐地向前走。

　　

　　2008年4月17日