一、構建生態共建共享機制的重大意義

　　國家和廣東省正在積極推進主體功能區規劃的制定和實施。粤東西北地區大部分縣市被確定爲生態發展區，從地理分佈來看，主要包括北江、東江、韓江和鑒江上游片區共26個縣（市），西江流域片區的2個縣以及海島型片區的南澳縣。這些地區大多爲上游地區，珠三角則多爲下游地區。如何落實生態發展區的主體功能，下游地區和上游地區如何在生態發展中共同發揮作用，都迫切需要率先探索生態共建共享機制。

　　生態共建共享機制是指激勵和引導生態發展區域和其他區域的企業、社會組織和個人共同維護和建設生態系統，共享生態成果的制度和措施，其中包括生態補償機制。目前財政轉移支付中的一部分、下游地區對上游的某些支持可以看成是生態補償機制的具體内容。但是生態共建共享機制可以包括更加豐富的内容，它强調按照市場經濟等價交换的原則，引導和促進不同區域的經濟主體共同建設生態系統，共享生態效益，包括生態效益轉化的經濟效益。這種内容比較系統的生態共建共享機制整體上還没有建立起來。

　　廣東率先探索和構建生態共建共享機制的重大意義可以從三個方面來認識。一是建立生態共建共享機制，是促進區域協調發展的必然要求。近幾年，廣東大力推進産業轉移，爲區域協調發展奠定了較好的基礎，但是實現區域協調發展的任務還非常艱巨，必須把後發地區承接産業轉移和建設本地生態産業有機結合起來，使後發地區走出一條生態發展道路。二是構建生態共建共享機制是轉變經濟發展方式的迫切需要。三是主體功能區規劃的實施迫切需要建立生態共建共享機制。同時我省整體經濟實力較强，爲先行探索生態共建共享機制提供了物質基礎。

　　二、目前廣東生態發展區域及相關地區生態建設方面的若干問題

　　今年上半年，筆者先後到南雄、陽山、連州、連南、連山、英德、河源源城區、東源、龍川、和平、雲浮等地調查，參加有關評審會議，瞭解和研究了興寧、平遠、蕉嶺、和平、龍川、樂昌、南雄、仁化、始興、乳源等縣生態建設情况。瞭解到有關問題如下：

　　（一）生態發展區建設和發展的任務極其繁重

　　生態發展區建設的主綫是通過生態建設，爲社會提供生態産品，實現生態經濟效益，盡快縮小與發達地區的差距。具體任務包括：讓群衆享受到大致均等的基本公共服務；生態和環境價值得到合理回報；對以往人爲或自然灾害（如2008年冬天的冰凍灾害對森林的破壞很大）造成的生態破壞進行修復；退耕還林；農田水利基礎設施建設；自然文化遺産的保護。環境保護方面，還包括污染物的控制，環境基礎設施的建設與監管，環境安全與應急管理機制建設等。

　　(二)對生態發展的認識不準確

　　在被確定爲生態發展區的市、縣，少數幹部和群衆認爲這樣一種安排實質是限制其發展，使他們失去發展機會，即使有資源也難以開發利用。在下游地區，有的則認爲對上游地區的支持是無償的，認爲是一種經濟負擔。有的同志没有考慮生態産業也是可以成爲園區發展的重要産業，没有考慮到工業建設和生態建設是可以結合起來的。

　　（三）欠發達地區普遍反映難以應對資金配套問題

　　在解决民生問題，公路交通建設、農、林、水項目以及教育等各個方面，包括生態公益林的護養等，上級財政給予一定支持的同時，通常都會要求下級財政提供相應比例的配套資金。這對財政困難的欠發達地區往往産生較大壓力，或者導致有關政策落實不了，使地方政府欠了群衆的債無法償還。或者有些建設項目只好放棄，甚至都不提出申請，因爲項目越多，需要配套的資金越多。有的同志反映農業招商引資難，農業龍頭企業少，縣級財政薄弱，無法落實項目配套資金，導致有些農業項目無法申報，並影響到一些項目的實施，使實施項目達不到預期建設的標準和效果。同樣，公路建設配套資金不到位也引發了不少問題。有些縣、市還認爲激勵性財政轉移支付政策對落後地區不利，若當地財政增長速度達不到一定要求，則激勵性轉移支付得不到，其結果是富者愈富，窮者愈窮，地區差距進一步擴大。

　　（四）生態建設投入太少，投入渠道單一

　　對於生態公益林補償偏低反映較多。省認定的生態公益林，省財政給予的補貼1998年確定的標準是，每畝每年2.5元，2000年至2002年，增加到4元，2003-2007年，增加到8元，從2009年開始，規定每年遞增2元。今年達到12元。這些對公益林護養的補助經費中約80%給養護林場或林業户，20%作爲管理費。如果與物價水平聯繫起來考慮，這樣的補助水平實際增長很少，不足以調動林農護養森林的積極性，也不足以制止違規砍伐林木。根據龍川縣水源涵養林建設項目，在東江、韓江沿岸、水庫周邊種植涵養水分能力强的鄉土闊葉樹種，每畝需要投資約600元（包三年幼林撫育）。

　　生態公益林建設同樣要求市、縣財政配套，但由於市縣財政困難，往往難以落實。由於生態公益林補償金偏低，部分林農强烈要求退出生態公益林，甚至上訪至市、省，導致生態公益林管理難度越來越大。同時，群衆也反映對生態公益林的不同林地林種應有不同的補償價格，因爲不同林地産生的生態效益是有區别的。

　　水利建設、水土保持等各方面投入同樣嚴重短缺。在現有體制下，這些投入不能獲得應有回報。比如保護了水源，爲下游提供了清潔水，但所得補償極低。

　　（五）破壞生態的現象未能得到有效制止

　　有些地方，或者開採礦石、沙石，或者建設其他項目，破壞生態和環境，没有修復。有些地區還有過去多年遺留下來的這類問題未得到解决。有些破壞環境的企業或個人已經離開或者破産，環境修復的任務留給了當地。“未批先用”、無证開採礦産資源或“以採代探”等違法違規現象仍然存在。有些企業和個人破壞森林，没有得到有效制止和查處。有些嚴重污染環境的企業和工程還在偷偷建設。

　　（六）産業園區建設模式單一，通常没有與生態建設結合起來

　　根據2009年下半年廣東省經濟貿易委員會制定和出臺的《廣東省産業轉移區域布局總體規劃》，32個産業轉移工業園原來規劃承接的産業以及對未來産業發展的調整引導中，都没有提出包括建設以現代農業和林業及其産品加工深加工爲主導産業的産業園區。實際上，生態發展區也没有積極去探索建設真正意義上的生態産業園區。盡管在山區建設的工業園區都很重視要通過環境評估，但是，形成什麽樣的主導産業，怎樣把園區建設與生態建設結合起來，使這些園區的産業真正符合生態産業的要求，認識和辦法都不多。還有一些利用當地資源的産業，看起來比較適合，實際上發展起來以後，必定要破壞資源和環境。

　　（七）交通基礎設施建設滯後

　　發展生態旅遊業等是生態地區重要選擇，但交通基礎設施是較爲普遍的重要制約因素。

　　和平縣反映公路交通方面的問題，一是公路網結構不合理。主要交通幹綫有三條都是南北走向，東西走向的幹綫只有一條。二是公路運輸站場不足，設施落後。整個和平縣没有貨運站場和貨物存儲中心。三是交通工程建設自籌配套資金通常難以解决。當前縣道公路建設造價每公里需要120多萬元，上級補助每公里45萬元，資金缺口近三分之二；自然村村道硬底化建設每公里造價需25-30萬元，省每公里補助15萬元，缺口一半以上。當地財政困難，自然村人口少，經濟發展相對落後，集資能力有限，導致欠賬資金多。

　　連山縣交通局反映，公路建設方面的主要問題，一是公路養護經費嚴重不足。該縣地養公路642.9公里，市每年切塊包干經費60萬元，市没有按照清市交\[2008\]117號文的規定劃撥養護資金，其中鄉道缺配套資金3000元/公里，村道500元/公里。二是公路建設資金嚴重短缺。認爲上級補助標準偏低，地方配套資金不到位。據統計，通建制村硬底化改造項目，縣財政欠配套資金678萬元；縣道瀝青路面改造欠配套資金183萬元；縣城上吉大橋欠配套資金20萬元；福堂新寨大橋欠配套資金30萬元；2004-2007年通建制村硬底化項目鎮村欠配套資金181.27萬元。累計縣鎮村欠配套資金達1092.27萬元。所以，該縣交通局要求取消地方配套資金。

　　連南縣交通局反映，由於地方配套資金無法落實，爲節約成本，有些項目降低了技術標準，導致有些路段基本無法通客運車輛；地方政府和交通部門背上了沉重的工程債務包袱；還時常發生因拖欠工程款而引起的民工上訪和攔路問題。

　　連州市公路交通建設方面也存在類似的情况和問題。

　　（八）生態效益没有轉化爲經濟效益，財政收入來源單一

　　在環境保護與生態建設方面的各種項目，有些投入的産出不能直接轉化爲當前和當地的經濟效益，有些投入其産出是可以轉化爲當前經濟效益的，但是後者也没有充分實現其價值，導致這些地區財政收入結構不合理，增長後勁不足。

　　陽山地税收入主要來源於電力、建築業和房地産業，2008年以來，這三個行業的税收收入在總收入中的比重超過55%。

　　根據連山縣國税局資料2009年全縣國税系統共組織税收收入4135萬元，電力行業入庫税款2477萬元，一直是該縣主要税源之一。連山縣經貿局的同志認爲電網建設不配套，成爲了該縣經濟發展的瓶頸。目前，該縣有水電站250多座，裝機容量過13萬千瓦時，由於輸變電站建設跟不上電力發展要求，導致每年豐水期，只能輸送出發電量的70%。2009年電力行業入庫税款比2008年下降29.53%。

　　連南縣財政收入的增長主要靠投資和消耗土地資源拉動，除支柱財源小水電以外，礦産品、房地産成爲主要增收來源。

　　連州市反映了類似情况：該市財政以電力爲單一支柱。而且生産生活用電還得不到充分保证。該市輸配電建設嚴重滯後於電源建設，城鄉配電網建設滯後於主網建設，負荷中心受端電網建設滯後於送端電網建設。電能生産與分配分開後，電網建設速度雖有加快，但相當長時間存在有電輸不出的現象。部分鄉鎮地區由於缺乏中小電源支持，加上部分地區中低壓電網薄弱，容易導致大面積停電。

　　（九）對不同地區實行分類考核的機制尚未健全

　　對欠發達地區，包括生態發展區的考核没有體現出和其他地區的區别。有些方面和其他地區按同樣標準考核和競争，使生態發展區域總是處於劣勢。

　　三、構建生態共建共享機制的建議

　　生態共建共享機制，不僅要重視財政轉移支付，而且要特别重視生態發展區内外各地、社會各界對生態建設的投入。不是簡單的下游補償甚至無償支持上游，而是上下游不僅都可以得到生態效益，也可以得到經濟效益，允許下游在共建項目中獲得一定的經濟利益。上游和國家的生態損失可以得到補償，下游也可以收回經濟成本，在經濟價值和生態價值上形成一種合理的等價交换。探索生態共建共享機制，可以考慮從如下具體方面采取措施：

　　（一）轉變觀念，提高認識

　　生態發展區不是不能、也不是不要發展經濟，關鍵是用什麽樣的方式發展經濟，通過什麽産業發展經濟。所以，要解决生態發展區域如何發展經濟的認識問題。

　　生態發展區要以發展生態産業作爲經濟發展的基礎。要從“發展工業還是發展生態的選擇很痛苦也很無奈”的狀態下擺脱出來，把發展生態和與生態關聯的特色産業結合起來。

　　要確定生態産業的内涵與具體行業，指導生態産業的發展。現在各地在發展産業園區時，或者承接産業轉移時，一般對環境保護的要求都比較嚴格。但是，僅僅要求入園項目通過環境評估，即使將來它們對環境的污染不會超標，即使它們對環境的影響不會超出環境承受能力，實際上它們對環境和生態建設還是有影響，也没有直接的生態效益，這些園區産業的發展不會改善當地的生態環境，它們算不上是生態産業。所以需要對生態産業做出科學的明確規定。産出主要是生態産品的行業屬於生態産業。生態産品是森林、乾净的水資源、空氣質量的改進、生物多樣性保護、無公害農副業産品等。生態建設與保護項目主要包括自然保護區和森林公園、水資源涵養保護及生態修復、生物多樣性保護、生態旅遊、濕地保護、以及可能形成生態效益的其他項目。生態産業的發展不僅不會破壞生態環境和資源，而且會改善環境，會保護資源，擴大可再生資源的再生能力和條件。

　　要進一步明確購買生態産品的主體。現在生態發展區域普遍要求盡快建立生態補償機制，加大財政轉移支付力度。從財政轉移支付的角度看，政府是購買生態産品的主體之一。但是，財政購買了生態産品之後，並不總是均等地由公衆享用。比如，財政爲乾净的水資源而支付，但享受這些水資源的只是一部分公民。財政爲潔净的空氣而支付森林養護費，但有些企業則把空氣給污染了。所以僅僅由財政轉移支付來解决生態補償問題不僅不可能，而且也不符合市場經濟發展的要求。因此要讓生態産品的使用者支付成本，建立生態共建共享機制就是讓生態産品的享用者購買生態産品的一種辦法。

　　（二）把産業轉移和生態地區生態産業的發展有機結合起來

　　現在建設的産業園區一般都是工業園區。在生態發展區建設工業園區，應該把承接産業轉移與發展當地生態産業結合起來，轉出地區要把産業轉移與投資生態地區生態産業結合起來。

　　要創新産業園區模式，建設生態産業園。一般的工業園區大概都不能認爲是生態産業園，除非它們出産的是生態産品。因此要開拓産業園區建設的新模式，探索以林業、農業爲基礎的，以林業、農業資源開發和加工、深加工爲主的新型生態産業體系，建設具有三次産業相結合特徵的新型産業園區。比如通過加强和規範農村土地管理制度，培育和發展農村土地承包經營權流轉市場，支持發展多種形式的適度規模經營，從而推進農村産業結構調整，發展特色、優質、高效農産品産業帶，建設現代農業産業園區。以這種綜合性的産業園區爲龍頭，構建適合各地實際情况的現代生態産業體系。在生態産業園區内，要積極促進農業、林業向三次産業綜合發展，擴展生態産業鏈。要打造以農業和林業爲基礎的生態産業品牌，比如發展緑色有機食品的産業品牌，林業和農業觀光旅遊品牌等。把自然文化遺産的保護與文化産業的發展，公共文化服務的普及有機結合起來，也可以發展起新的産業和業態。連州的地下河、岳家軍故壘、古村落、燕喜亭、流杯亭等，連南的千年瑶寨，龍川的趙陀歷史文化名城，河源等地的客家文化，龍川楓樹壩生態保護區與生態走廊，和平的客家民居都可以作爲開發文化旅遊的基礎資源。

　　（三）采取多種途徑開發生態共建共享項目，多渠道增加對生態地區的投入

　　努力拓展上下游共建的生態項目，加大生態建設招商引資力度。鼓勵下游地區和企業在上游投資培育和護養生態公益林或水源涵養林，上下游共同治理水土流失，下游地區到上游修建和維護水庫。鼓勵下游地區乃至世界各地政府部門、組織和機構到上游生態地區舉辦生態文化活動和會議等，比如鼓勵下游地區定期到上游舉辦生態文化教育節，擴大生態宣傳。采用發展希望小學一樣的方式和力度，鼓勵社會各界和社會賢達在上游生態地區建設自然博物館、生態科技館、生態博物館，動植物標本館，動物園、植物園等。積極探索擴大林權交易。鼓勵海外華僑與社會賢達封山造林，允許其冠名，成效顯著的甚至可以樹碑立傳。倡導建立林業大學或者生態大學，通過政府投資，吸引民間資本以及與現有高校共建的方式，增加生態地區教育投入，發展具有生態地區特點，符合當地需要的教育事業，培養爲本地生態建設服務的新型勞動者。倡導生態醫學，發展民族地區醫藥産業，與生態旅遊業相結合，建立森林醫院和療養院，改善生態地區醫療服務條件。還可以吸引社會資金加大對自然保護區的扶持力度。

　　“十二五”期間，要引導生態發展區域增加設計各種生態建設項目，並支持其立項和實施。

　　（四）積極發展碳匯林，在省内開展碳排放交易試點

　　當前國内有少數碳匯林發展的例子，通常是把碳排放權賣給國外企業。根據國家林業局通知，2007年，中國緑色碳基金資助150萬元，在龍川縣營造200公頃碳匯林。廣東可以率先探索在省内進行碳排放交易。這不僅有利於生態保護，而且可以减輕省内企業的减排壓力，對於支持省内企業的發展具有重要意義。

　　（五）加强生態發展區不同縣市之間的區域合作

　　生態發展區的區域經濟合作不能只考慮和珠江三角洲地區的合作，要重視與周邊地區的合作。在相鄰縣、市都是生態發展區的情况下，既要重視各地錯位發展，又要共同探討相同産業發展的經驗和途徑。上級政府要推動相鄰市、縣的區域合作，加强這些地區合作與發展的統籌協調。

　　（六）强化生態修復機制

　　建立和完善各類企業和工程項目生態成本計算和考核機制，每年對其生態成本和環境成本進行考評。企業和工程項目建設單位必須承擔生態和環境成本，或以貨幣交還生態成本，或直接完成生態補償與修復。强化礦山、採沙采石、道路修建等工程建設造成的水土流失和各種生態破壞的修復機制。

　　（七）探索建立促進生態共建共享的制度和政策體系

　　一是制定發展生態産業的政策措施和行爲規範，鼓勵資源使用地區與企業在上游共同發展生態産業。對所有生態産業項目都必須收回生態成本，返還於生態修復與建設，探索征收生態税，或提高生態資源價格，或采用收入分成等方式實現共建共享。比如對生態旅遊做出規範，規定旅遊業收入必須有一定比例用回生態建設。二是改變簡單租地賣地的做法，改變上游地區競相壓低地價以吸引産業轉移的做法，制定生態用地政策，用於發展生態産業。或者生態地區直接以用地入股發展生態産業。三是積極探索資源價格改革，調整包括水、木材等在内的資源價格。四是探索構建生態建設效益評價體系，開展區域生態建設效益評估，按照廣東省主體功能區績效評價體系，對生態發展區重點考核和評價提供農産品能力和提供生態産品能力，並以此作爲財政轉移支付的依據之一。五是把生態共建共享機制與扶貧機制結合起來。

　　（八）實施流域生態共建共享示範區試點

　　在生態發展區域和下游地區，分别選取一定的地區先行探索生態共建共享的具體做法，取得經驗，逐步推廣。

　　2010年10月28日

　　（李新家：廣東省人民政府參事室特約研究員、廣東省社會科學院副院長）