根據中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康同志關於要把“深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”作爲全國政法機關今年三項重點工作的指示，以及廣東省委常委、政法委書記、公安廳長樑偉發同志對落實三項重點工作提出的要求，最近筆者會同省司法廳、省法學會等有關部門的領導和同志到廣州、惠州、中山、韶關、清遠、湛江、肇慶等市調研。調研情况表明，當前社會矛盾凸現，社會糾紛增多的現象仍相當嚴峻。爲此，筆者認爲，要深入化解社會矛盾，推進“法治社會，平安廣東”建設，有必要進一步加强基層人民調解工作，健全人民調解保障機制。

　　一、正確認識當前面臨的社會矛盾

　　世界現代化的歷史表明，在從傳統社會向現代社會轉型的歷史時期，各國都毫無例外曾經經歷過社會矛盾的多發期和凸顯期，以經濟基礎發展階段劃分，大致都發生在人均GDP2000美元——3000美元這一階段。由於我國曾經經歷瞭高度集中統一的計劃經濟體制，在向社會主義市場經濟體制轉型的過程中，社會矛盾既呈現出一般歷史階段性特徵，又呈現出不同於西方現代化過程的特殊性。

　　（一）一個“群體”和三個“交織”

　　——群體性。西方國家工業化進程中，早從1851年開始頻繁爆發大規模的群衆性示威和罷工。我省自本世紀初開始，旨在表達不同利益的群體性事件呈現增長的趨勢。據省公安廳統計，自2004年至2009年，我省共發生因各類矛盾衝突引發的群體事件13800多起，參加群衆100多萬人。一些群體事件還帶有誘發性、輻射性。一部分因利益引發的群體事件會引起其他利益相同的群體迅速響應。還有一些群體事件參與者與事件本身無關，隨意參與只是一種表達，一種情緒發泄。

　　——境内因素與境外因素交織。國際“冷戰”結束以後，西方國家輸出其意識形態和政治制度的衝動從未停止。由於我省特殊的地理環境，某些群體事件和内部矛盾，更容易被境外敵對勢力和反動傳媒炒作，把本屬人民群衆正當的利益訴求或單純的經濟問題政治化，國内問題國際化。這種趨勢隨着經濟全球化日益深入而愈發明顯。

　　——傳統安全因素與新型安全因素交織。在從高度集中統一的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型過程中，我國社會結構和價值觀念變得多元化。對那些危及政權穩固的暴亂、騷亂、“三獨”勢力、極端宗教勢力的滲透破壞等傳統安全威脅，我們仍須保持高度警惕。同時，對突發事件、群體事件、冰灾、凍灾、重特大安全生産事故等非傳統安全因素處理不當，也會誘發新的矛盾和衝突，危及社會和諧和穩定。當前數量更多的不是前者，而是後者。而且大量發生在鄉村、街道等基層社區。

　　——虚擬群體事件與現實群體事件相互交織。互聯網一定程度上改變了人們的生活方式。但也有一些互聯網站和手機短信被利用爲造謡惑衆、煽動串聯、製造事端的平臺，成爲社會矛盾昇級的催化劑和倍增器。我省前幾年發生的廣州大石鎮農民因征地補償不到位與鎮政府衝突，韶關市去年6·26發生的新疆哈什籍民工與本地民工衝突的治安事件，以及烏市7.5事件等等，都有互聯網短信在其中起了很壞的催化作用，從而導致事件放大昇級。特别值得注意的是當前網上出現衆多虚擬群體（BBS群體），他們與許多現實民間團體一樣，在疏通人民群衆利益表達渠道，推進政治透明度等方面發揮了積極作用。同時，也不排除在個别網民帶動下，把勞資矛盾、征地拆遷、高房價等應予解决或正在解决的矛盾及群衆不滿情緒放大，黨委政府“被焦點”，增加了社會矛盾化解的艱巨性和復雜性。

　　（二）絶大多數屬於人民内部矛盾

　　早在上世紀50年代我國對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造基本完成以後，毛澤東同志就曾精闢論述了正確處理人民内部矛盾問題。此後，由於受前蘇聯政治形勢變化的影響，我國國内“階級鬥争”和“無産階級專政下繼續革命”的左傾思潮日益膨脹。黨的八届十一中全會以後，關於國内社會矛盾的認識逐漸“撥亂反正”，黨的十七大正確地指出了私營企業主也是社會主義建設者，與工人、農民和知識分子共同搆成了中國共産黨執政爲民的社會基礎，中國共産黨代表着最廣大人民群衆的根本利益。實踐表明，當前我國凸顯的各種社會矛盾、社會衝突，不再是階級或階層間的敵對矛盾。在我省，社會矛盾大量表現爲：企業及其他用工單位同勞動者的矛盾；流動人口與常住人口的矛盾；失地、失房、失業人員與國家、集體的矛盾；發展商與業主、物業公司與業主的矛盾；新社會階層與中下層社會成員矛盾；干群矛盾等。無論是公民與公民、雇員與雇主、公民與其他社會組織之間，都没有根本對立的利害衝突，絶大部分屬於人民内部矛盾。據省信訪局調研統計，當前80%以上的上訪訴求是合理的，80%以上是可以通過由當地職能部門按處理人民内部矛盾的方式調解解决的，其餘的也都可以依法依規依策解决。然而，令人擔憂的是，近年來一些地方把本來是公民與法人的矛盾，比如拆遷中發展商與公民的矛盾，推給政府，引發過激行動或群體事件，人爲製造了人民群衆與執政黨和人民政府間的對立，激化了矛盾，甚至改變了矛盾的性質。

　　二、當前我省大部分社會矛盾可用人民調解的方式化解

　　人民調解制度是解决人民内部矛盾的重要手段，也是中國共産黨在瑞金紅色蘇維埃時期和延安抗日民主政權時期司法實踐的寶貴經驗和優良傳統。中華人民共和國成立以後，人民調解被正式寫入憲法，並借鑒吸取了國外司法調解的精華，成爲我國司法制度和司法實踐的有機組成部分。調查證明：當前大多數人民内部的矛盾糾紛可以根據人民調解“自願”“合意”的原則，由當事人雙方自由處分，或者在群衆組織、社會民間組織溝通疏導下，“勸説雙方消除糾紛”，解决争端。因此，必須加强基層政法部門排查調處、預知預警的職能，務使“小事不出村、大事不出鎮、化解在基層”。

　　（一）人民調解制度在化解人民内部矛盾中能够發揮更大作用

　　各地實踐表明，人民調解機制具有調解民間糾紛、最大限度化解矛盾糾紛的功能；具有防止矛盾激化、减少“民轉刑”案件發生的功能；還具有法制教育、提高公民法律素質的功能，是預防矛盾激化和犯罪的“第一道防綫”。2007年至2009年，我省各級人民調解組織排查調解矛盾糾紛72萬多件，防止“民轉刑”案件7000多宗，爲維護社會和諧穩定發揮了積極作用。今年3月8日，全國“兩會”期間，中央綜治辦主任陳冀平在回答記者提問時指出：“作爲東方經驗，最好還是用人民調解的辦法把矛盾化解掉”。他强調：“基層黨委政府要從觀念上重視人民調解工作，黨委政府要有一定的投入”。這表明，中央以不同尋常的態度更加重視人民調解工作。

　　（二）我省人民調解制度具有較好的基礎

　　改革開放以來，面對社會矛盾的新特點，我省人民調解工作不斷拓展工作範圍。調解對象從“階級鬥争”傳統思維下僅限於婚姻、家庭、鄰里糾紛，拓展到公民與公民、公民與法人、公民與其他社會組織的各種民事糾紛；涉及征地拆遷、環境污染、勞資工傷、物業管理、違規集資、下崗分流、催討欠薪、涉法上訪等。近十年來，各級政法部門爲加强人民調解，化解社會矛盾做了大量工作。省綜治委、省司法廳於2005年8月在惠州市召開現場會，貫徹省委領導同志關於“在基層現有編制和人員中調劑”的批示，逐步建立起一支鄉鎮專職調解隊伍。省財政廳、司法廳於2007年轉發了《財政部、司法部關於進一步加强人民調解工作經費保障的意見》，解决了相當部分地區調解辦案培訓經費，其中廣州、中山、惠州、珠海等市還采取政府購買服務的方式，建設鎮街專職調解隊伍，落實調解辦案或奬勵經費。全省上下基本形成了“黨政領導、綜治牽頭、司法主辦、部門參與、聯合調處”的格局。省委、省政府還於2009年發出了《關於進一步加强鎮街綜治信訪維穩中心建設的意見》（粤辦發〔2009〕17號），要求整合“七所”“八站”力量，構建“以綜治辦牽頭，以綜治中心爲平臺，以司法所爲基礎，以人民調解、行政調解、司法調解爲手段，多職能部門依法履職，密切配合，協調聯動，形成大綜治格局”，我省人民調解工作得到進一步加强。

　　但是，由於前一段機構改革和鄉鎮調整已經完成，在“現有編制和人員中調劑”充實街鎮專職調解隊伍在一些地方碰到困難；粤東西兩翼和粤北山區經濟發展滯後，聘任街道專職調解員和落實經費保障存在較大缺口。韶關、清遠兩市243個鎮、街、農林場，僅調劑充實專職調解員26名，占10.7%；就連劃入珠三角範圍的惠州市惠東、龍門縣26個鄉鎮已聘任了專職調解員的僅2個，占7.6%，欠發達山區縣調解辦案經費缺口更大。爲貫徹落實中央和省委、省政府“促進社會矛盾化解”的戰略决策，仍需進一步健全完善人民調解保障機制。

　　（三）人民調解的公益性受到廣大人民群衆的接受和歡迎

　　人民調解不收費，消除了不少群衆依然存在的“衙門八字開，有理無錢莫進來”的心理障礙，爲很多因費用承受能力有限而不能進入訴訟或上訪的群衆提供了便捷的途徑。它廣泛的群衆性，充分的民主性，以及行政成本低廉等優點，使其具備了貼近群衆的可持續性，也爲保持和諧人際關係提供了感情基礎，使人民調解制度得以長期保持生機和活力。

　　三、進一步健全人民調解保障機制的建議

　　健全人民調解保障機制要求各級政府高度重視，各部門配合支持。鑒於我省貧富懸殊，差距係數達0.76，高於全國平均水平（0.66），我們應該從實際出發，健全人民調解保障機制要突出扶貧重點。目前，珠三角已將聘請鎮街專職調解員和解决調解辦案經費列入財政預算。省裏需要重點扶持欠發達地區，從政策上、財力上給予他們更大的支持。

　　（一）以綜治信訪維穩中心爲依託，扶持欠發達縣和山區縣聘任鎮街專職調解員並予經費保障

　　據省農業廳統計，我省有扶貧縣16個，連同山區縣共50個，共有鎮街710個。按每個鎮街聘任一名專職調解員年薪2.5萬元計，一年共需1775萬元，建議由省財政轉移支付，其福利待遇和生活補貼由鄉鎮街道負責。專職調研員實行公開招聘，培訓後下到街鎮綜治信訪維穩中心，專司人民調解工作。應聘者可以是基層有群衆工作經驗的人員，可以是大專院校當村官的畢業生，還可以借鑒發達國家和地區的做法，聘請退休政法工作者、教授、醫生、會計、“五老”等，當兼職調解員，專兼結合。至於村、居委調解會主任，目前基本由村居委成員兼任，領取一定補貼，今後需要隨着經濟發展提高補貼標準。

　　（二）分級負責，解决欠發達縣調解辦案經費

　　近三年來，我省50個扶貧縣和山區縣平均每年辦理調解案件10.1萬宗。據對粤北仁化、粤西徐聞、粤東惠東三縣調研測算，排查調處化解一宗民事糾紛案件平均需要100元。一年共需1010萬元。建議省財政轉移支付一半，即505萬元。另一半由縣鎮分級承擔。對發達地區保障到位，調解工作成績突出的縣（區），建議省裏給予表彰奬勵。

　　以上兩項每年共需省財政轉移支付2280萬元，省裏拿這筆錢出來，值！專家論证後認爲，這是一項成本最低的公共安全性開支，投入少，效益好。對緩解張力，縮小貧富差距，推進區域協調發展，具有重大實現意義。得民心、順民意。

　　（三）制定我省人民調解行政規章，促進我省人民調解工作法制化、規範化

　　現行的《人民調解委員會組織條例》是1989年制定的，已不適應變化了的新情况，中央已將《人民調解法》列入立法項目，但離頒發實施尚需時日。而我省的《人民調解條例》立法計劃，去年12月被省人大常委會終止。據瞭解，目前全國已有四川、安徽、陝西、青海、貴陽、杭州等地及我省珠海市出臺了《人民調解條例》。爲了肯定我省多年來人民調解工作經驗，規範調解制度，引導調解工作走向法制化軌道，建議省政府先出臺人民調解行政規章，以應社會矛盾化解之急需。理由：一是我省人民調解工作具有豐富的實踐經驗。近幾年來，隨着社會矛盾的不斷加劇龢利益格局的不斷調整，我省人民調解案件呈逐年上昇趨勢，2009年達到25萬宗，創歷史最高紀録，調解成功率達到90%。二是内地已有多個省（市）相繼頒佈了人民調解地方性法規，這可以爲我省制定人民調解行政規章提供借鑒。三是我省2006年就啓動了人民調解立法草案的起草、修訂和論证工作，並於2007年9月25日，在省政府常務會議上原則通過。

　　爲此，建議省政府盡快出臺我省人民調解行政規章，以更好地提昇我省人民調解工作的法律地位，更科學地規範我省人民調解的法律制度，進一步推進我省人民調解工作的法治化進程，更好地發揮人民調解在化解社會矛盾、維護社會穩定、促進社會和諧“第一道防綫”中的獨特作用。

　　2010年4月19日

　　（曾添貴：廣東省人民政府參事、廣東省法學會副會長）