一、前言

　　很榮幸有此機會，應中國文化大學社會科學院邵宗海院長邀請，在陳道元人文社會科學講座中就兩岸和平協議事進行專題演講。毫無疑問的，兩岸和平協議應是兩岸是否能夠長久和平發展的關鍵性文件，其內容應該如何，值得兩岸知識菁英共同探索。

　　近年來，本人在兩岸和平協議問題上多有著墨，除了一些文章以外，分别出版了《統合方略》、《剝復之間：兩岸核心問題探索》、《一中同表或一中各表》、《兩岸政治定位探索》等專書。（讀者如果有興趣，可以至臺灣大學圖書館免費全文下載），也辦了一些學術研討會，實際推動兩岸和平發展論述。

　　作爲一位兩岸關係的長期研究者，認爲爲使兩岸關係得以和平穩定發展，兩岸有必要簽署和平協議，茲將主張簡要陳述於後：

　　二、和平協議的性質

　　有學者認爲，現階段談和平協議，重點應放在和平，而非協議，認爲兩岸現在已簽的每個協議都可視爲“廣義的和平協議”，都是和解制度化的一部分。但是也有學者認爲，所謂和平協議當然具有很高的政治性意義，而不是一般正常情況下簽署的具體的事務性、功能性協議（即廣義的和平協議）。雖然所有的事務性、功能性協議都跟和平有關，并且可能爲狹義的和平協議鋪墊基礎，但事務性協議與政治性的和平協議完全不同。

　　我個人認爲和平協議應有其特有的內涵。目前所簽署的協議，均爲事務性質，並刻意不要碰觸兩岸最在意的“一個中國”內涵問題。缺少政治意涵的事務性協議，即使再多也不能當作是和平協議來看。

　　固然我們可以將目前每一個已經簽署的協議均爲未來和平協議的基礎，但是不能説它們也是和平協議的一部分，或者集未來協議之大成即爲和平協議。

　　民進黨與有些學者不支持簽署和平協議的理由在於他們認爲，和平協議可能還是很脆弱的，因而主張不要簽署。

　　我想任何人都不會天真的認爲只要有了“和平協議”就會天下太平。和平協議如果要能夠發揮永久和平的功能，它必須包括兩個很重要的內涵：第一、和平協議是以比較公平的方式簽定，也就是簽署時充分顧及到了彼此的核心原則；第二、和平協議要大家共同維護，而要維護一個和平其實是非常不容易。

　　面對和平協議時，不可以有“反正協議都是脆弱的，所以簽不簽協議不重要”的心態，也不可以認爲條件成熟後，和平就會水到渠成、自然到來。我的看法是：第一、和平是需要努力去創造，而非等待；第二、即使將來有了和平協議，還是要大家努力維護；第三、也是最重要的，即我們是否應該去思索兩岸彼此最核心、最在乎的核心原則是什麼？也就是“和平協議”本身的性質與兩岸的定位是什麽？

　　三、兩岸和平協議應有其特有定義

　　在討論問題時，必須先要對相關問題有一個共同的定義。以和平協議來説，如果從國際關係來看，基本上就是和平條約，也就是敵對雙方簽署的一種約定，主要是用來正式結束戰爭或武裝衝突，而簽署者都是雙方面的政府。當這個條約簽完以後，雙方的敵對狀態就會結束，而且期待雙方的關係能夠持續的和平發展。這種和平協議或和平條約，基本上並不是一種獨立或統一的合併條約。

　　當我們談兩岸和平協議的時候，首先必須明確它的性質和定位。就國際社會來講，這種和平協議，大概是處理下列幾個問題：一是領土，二是主權，三是治權，也就是對主權、治權和領土問題作一些安排。對於兩岸關係而言，和平協議當然不是一個統一的協議，而是在兩岸和平發展期間，如何規範兩岸的政治定位與走向，以促進兩岸認同、維持兩岸關係和平發展爲目的的一項政治安排。從時序來説，它是一項“中程協議”。

　　所以，我不贊成和平協議還有廣義和狹義之分，如果是廣義的解釋，那就沒有討論意義了。我贊同近幾年來兩岸在經貿人員交流的努力。兩岸的大交流及其成果，爲未來的和平協議累積了非常好的互信基礎，這種交流將來還要繼續深化。但是，未來要有“難易並進”、“政經並行”的做法，易的部分就是繼續推動經濟文化交流，難的部分就是推動兩岸和平協議，兩者同時並進，相互聲援，而不是一定要等到經濟文化交流累積到某個程度，再來推兩岸和平協議。

　　談到和平協議的時候，應該回到傳統上的定義。如果把和平協議説成爲了和平所簽的協議，包括兩岸之間交流是和平，經貿交流是和平，文化交流也是和平，但其實真正的和平問題都沒有解決，就是主權、治權、兩岸定位的問題都沒有解決。在兩岸定位問題沒有解決的情況下，其實其他所有東西都是非常脆弱的，也是高度不信任的。

　　所以，從這個角度來看，“不武制度化”當然是兩岸和平協議的一環，但關鍵在於，我們怎麼樣達到不武，以及雙方面爲什麼要不武？如果要達到“不武”，兩岸一定要在主權和治權上有相當的認識，有共同的表述，即我主張的“一中同表”。只有在這樣的基礎下才有可能達到不武的制度化。如何達到“不武”，即是和平協議要解決的問題。現在兩岸已簽的各種協議均無法滿足“不武”的條件，因爲“不武”涉及主權與領土等最重要的概念。

　　馬政府從2008年主張簽署和平協議，目前卻對和平協議的定義有了不同的注解。如果像有學者爲和平協議所做的廣義定義，那麼和平協議還可以加個變成復數的“s”。如果是這樣的話，其實也就不需要“和平協議”了。如此將“和平協議”的定義“散化”，似乎也在傳達一個訊息，即政府避免未來四年進入兩岸和平協議的政治進程。

　　 兩岸現在所簽的十多項協議有一個共同點，即兩岸均認爲這些是事務性協商，盡量不去碰觸“一個中國”定義，也不去碰觸任何政治的議題。因此，這樣的事務性協商，簽了再多的協議，也沒有辦法跨越到政治性議題。可是很明確的，在將來的政治性對話或者和平協議中，最困難處理的就是兩岸政治定位的問題，就是我剛才講的主權跟治權的問題。

　　我不是反對兩岸經濟文化交流繼續往前走，但希望大家不要認爲這樣的經濟文化交流一定會水到渠成以解決兩岸政治性的困難，因爲這是兩個完全不同的概念，經濟文化交流有助於兩岸未來的政治性交流，但是不能取代或自然溢出（spill over）過渡到政治性交流。讓人質疑的是，馬政府開始創造出很多説辭或定義，包括廣義的和平協議等，好像只是爲了不想進行和平協議的對話與談判。

　　四、目前兩岸有關政治定位主張的困境

　　北京的“一國兩制”是個統一後的政治安排，而非目前兩岸和平發展期的政治定位主張。目前兩岸尚未統一，北京迄今又沒有一套統一前的兩岸政治定位主張。北京目前所堅持的即“兩岸同屬一中”，“在一個中國原則下什麼都可以談”，並沒有清楚地陳述和平發展期的兩岸政治定位爲何，使得有些臺灣人民認爲大陸所稱的“一個中國”其實就只有“一個中華人民共和國”這個定義，因而對和平協議産生憂慮或設定“十大保证”或“公投同意”等條件。

　　民進黨爲核心的緑營基本上仍是以“一邊一國”的主張來定位兩岸關係，以“主權獨立”、“2300萬人決定未來”做爲其論述的主軸。這樣的主張做爲口號可以，但是在現實政治中幾乎不可能實現，如果强行爲之，代價將是兩岸決裂。北京與華府均不會支持。

　　馬政府所代表的國民黨主張“一國兩區”，但是“一國兩區”僅是我政府在內部定位兩岸人民關係互動時所使用的法域概念，並非是一種兩岸政治定位的主張。由於大陸大、臺灣小，兩岸“互不承認主權、互不否認治權”的主張，不僅不利於臺灣，這種以“互不……”爲內涵的主張無法成爲兩岸政治定位的論述。

　　五、和平協議需以現狀爲基礎

　　一個好的、可運作的和平協議必須符合兩岸目前的現狀。我們如何怎樣來理解兩岸的現狀呢？我的看法是，兩岸的現狀包括三點：第一、在主權的方面，目前兩岸的現狀是，憲法都主張主權涵蓋全中國，主權的宣示方面是重疊的；第二、在治權方面，兩岸都是一個憲政秩序的主體；第三、在對外權力方面，兩岸的確是不對稱的。所以在討論兩岸和平現狀的時候，必須站在這三個基礎之上，把它給確定化。但是，現在問題來了，目前臺灣的整個主流論述，在第一點方面已遠遠開始拋離。

　　比如説，我們講“九二共識”，其實1992年的共識包括三個非常重要的原則：其一是兩岸都堅持一個中國的原則；其二是兩岸都謀求國家的統一；第三方面兩岸有歧異，即北京方面主張，由於是進行事務性協商，因此“一中不表”，臺北方面則主張“一中各表”，即“一個中國的涵義各自表述”。依照《中華民國憲法》，主權涵蓋全中國，但是現在馬政府的論述，已經變成中華民國是一個主權獨立的國家，獨立於誰呢？當然不會獨立於美國、日本之外，因爲沒有意義，講這樣的話，其實隱含的主權獨立，就是獨立於中國大陸之外。

　　這四年來陸委會所作的形象廣告，都是在强調要堅持中華民國的主權獨立，强調兩岸交流不會損害到中華民國主權獨立。這種一方面説主權涵蓋全中國，一方面又説獨立於中國大陸之外的論述，其實在某種概念上已經偏離這個所謂的現狀。如果要固定的是這樣説法的現狀，北京當然不願意。

　　“主權獨立”的説法，基本上是違憲的，這樣的論述其實已經違反了真正的“現狀”，已經不是在維持現狀，而是在破壞現狀。我並不反對兩岸和平協議就是要把目前的現狀加以鞏固的説法，但是這個現狀之一，不僅包括治權分立，也包括兩岸主權爲一整體。

　　站在北京的立場，要建立的“互信”自然是指兩岸對於“堅持一個中國原則”的互信，而不包括對於“兩岸平等並不隸屬”的“互信”。北京在處理兩岸政治關係時，在實踐上可以默認接受臺北的治權，但是在憲政層次上則是將臺北視爲“一個不平等的治權”，甚至不接受中華民國政府存在的事實。北京“一中新三句”，即“世界上只有一個中國，大陸和臺灣同屬一個中國，中國的主權和領土完整不容分割”，看似兩岸可以在“一個中國”內取得相同地位，但是“一國兩制”又彰顯了“北京是主、臺北爲從”的憲政觀，再加上北京在國際間不斷宣示其爲“中國唯一合法政府”，間接否定中華民國政府存在的現實，這使得臺北所期盼的“兩岸平等互不隸屬”無法成爲北京所能接受的論述。

　　由於北京不能接受臺北爲一個憲政秩序主體，並獨佔“一個中國”的論述權、國際法權與政治權，臺北方面自然愈來愈偏離“一個中國”，其結果是，兩岸雖然有愈來愈深的經貿往來，但是對於“中國”與“中國人”的認同卻是愈來愈薄弱。北京獨佔“一中”，臺北不談“一中”，是目前兩岸政治定位難以達到共識的關鍵，我們可以試從“一中三憲”來解決這個問題。

　　六、以“一中三憲”作爲兩岸的政治定位

　　兩岸關係目前的現狀定位應爲“整個中國內部的兩個憲政秩序主體”，或可簡稱爲“一中兩憲”。這裏的“一中”指的是“整個中國”，即中華民國與中華人民共和國土地及人口加起來的中國，不是單指中華人民共和國，也不是中華民國。“兩憲”指的是在整個中國的土地上并存著兩個治理其居民的憲法。

　　由於臺北現在愈來愈不認同“一中”，因此，“一中兩憲”中的“一中”可能只是個虛的民族概念（兩岸同屬一個中華民族），“兩憲”也就變成“兩個外國”（即“一族兩國”）。要解決這個問題，第一、臺北方面要認知到，“正視現實”包括“正視一中憲法”的現實，不要讓現狀再被錯誤或含混地解釋、不容許現狀成爲永久分離的基礎。第二、兩岸必須將“一中”從雙方的憲法規範，拉高到另一個具有約束力，以使其能夠明確與清晰地規範兩岸的互動原則之協定或憲法層次，即將“一中”再實體化、再憲法化。這個超越兩岸憲法的法律架構，與兩岸憲法并存，將其稱之爲“第三憲”，這使得兩岸在法律架構內，存在著“一中三憲”。處理的方法，就是在兩岸未來簽訂的“和平協定”中明確約束雙方對“承諾不分裂整個中國”作出條文式的保证。

　　透過這個有約束力的協定，“一中”對於兩岸已不再只是各個憲法的自我約束，而是相互對堅守“一中”的承諾與保证。未來的兩岸和平協定，不僅是結束敵對狀態、開啓兩岸關係正常化的一個協定而已，它其實是兩岸進入“第三憲”的第一份文件，因此，未來的兩岸和平（基礎）協定，本身不僅就是第三憲的一部分，而且是基石。

　　七、以“兩岸統合”爲兩岸互動的架構

　　“一中三憲”既明確界定兩岸的政治定位關係，也清楚指出兩岸應將“第三憲”作爲兩岸政治合作的目標。我們可以放開眼界來思考，不要把“第三憲”看成是一定要是一部傳統的成文憲法，它可以是，也可以不是。就像歐盟在2004年開始推動的歐盟憲法，其實是集過去已簽訂條約與協定的總和，加以精簡補充而得，他們稱其爲《歐盟憲法條約》，它其實是一部不是憲法的憲法，或稱非成文憲法，它本質是條約，但是稱它爲憲法。歐洲人在追求統合過程中，沒有被自己在十七世紀所發明的主權、憲法等形態所局限，進而創造出對憲法名稱的新定義。依此邏輯，“歐洲共同體”從煤鋼共同體條約簽署那一天開始，歐洲就開始了“第N憲”的進程。這個N代表一個數字，是會員國數目加一。

　　歐洲共同體從1950年代起就開始了“主權共儲與共享”的工作，一連串的共同體協定、條約，讓歐洲聯盟迄今愈來愈像一個整體。與歐洲統合“從分到合”的路徑，不同的是，兩岸邁向第三憲的路徑是一開始就應確定彼此的不可分離性，而以合作而非對抗爲手段。至於未來兩岸關係發展的路線則可參考歐洲統合的精神，依需要而進行，讓“整個中國”的內涵愈來愈豐富，第三憲的權威愈來愈大。兩岸未來可以透過不同的政治性協定，共同享有原本就是屬於兩岸全體人民的主權。兩岸在文化、貨幣、身份、經濟、安全、國際空間等議題上達成高於兩岸管轄權的政策，或搭建高於兩岸憲政的共同體。未來的兩岸協定就像一根根的支架，涉及政治性的協定是柱樑，事務性的協議是壁墻，當“第三憲”的權威愈來愈高，兩岸不就自然成爲一體了嗎？

　　更重要的是，兩岸統合是强化兩岸對於“中國”與“中國人”認同的良藥，歐洲統合經驗顯示，透過統合的互動、共同政策的實踐、共同體機制的參與，原本是主權獨立的歐洲國家，至今已逐漸累積瞭高度的共同體認同，愈來愈多的歐洲國家人民自稱是“歐洲人”。兩岸原本就是同文同種、同一個國家，只要統合的機制一啓動，兩岸人民共同獲利，累積認同的速度將遠遠超過歐洲。

　　“兩岸平等不對稱”是兩岸現實的一部分，統合機制正好可以在“平等不對稱”的機制下運作。兩岸互有所長，各有其短，如何透過共同體的機制，兩岸互有所需，各有所取，採長補短、優勢互補，是完全可以理性討論的。

　　八、試擬兩岸和平發展基礎協定草案

　　基於“一中三憲、兩岸統合”的精神，我們建議簽署“兩岸和平發展基礎協定”如下：

　　兩岸和平發展基礎協定草案

　　協定當事雙方

　　認知到整個中國自一九四九年起處於分治狀態，但仍同爲中華民族一分子之事實；

　　鑒於促進中華民族復興與整個中國和平繁榮乃兩岸人民共同之責任，認識到兩岸同屬整個中國、雙方平等相待是促進和平之基礎，也瞭解到建立兩岸統合機制是和平發展之基礎路徑。

　　基於兩岸人民的共同利益，同意結束敵對狀態，創造兩岸合作條件之願望，爰達成如下協議：

　　第一條兩岸承諾不分裂整個中國，共同維其主權領土完整。

　　第二條兩岸同意並尊重對方爲憲政秩序主體，在平等之基礎上發展正常關係。

　　第三條兩岸同意不使用武力或以武力威脅對方，完全以和平方式解決雙方歧見。

　　第四條兩岸決定在雙方同意之領域成立共同體，以促進合作關係。

　　第五條兩岸同意在國際組織中合作。雙方在國際組織之共同出現並不意涵整個中國之分裂，並有責任共同維護中華民族之整體利益。

　　第六條兩岸同意互設常設代表處。兩岸互設代表機構以及在國際間代表性之地位與方式，將另行商定之。

　　本協定須經雙方憲政程序批準，並自換文之日生效。

　　 簽署人：

　　 北京中國之政府代表○○○ 臺北中國之政府代表○○○

　　有關協定各條之意涵，基於篇幅考慮就不再一一解釋，讀者有興趣可以參考本人所著《統合方略》等專書。謝謝大家的參與！

　　張亞中(台灣大學政治學系教授)