一、兩岸衝突的因子

　　兩岸關係和平發展是北京與臺北的共同努力目標，但既强調和平，就表示雙方之間仍存在著一些非和平的因素，可能阻礙或破壞兩岸關係的和平發展。兩岸間的根本問題基本上是歷史所留下來的，如一個中國與臺灣獨立。當兩岸事實上存在著兩個政治實體時，一個中國就不免予人零和的感覺。當大陸堅持一個中國，臺灣部分人士追求臺灣獨立時，就演變成分與合兩個截然不同的政治立場，而這兩種主張均有其歷史背景。

　　近年來臺灣民眾認同自己爲臺灣人的比率不斷上昇，認同自己爲中國人的比率則呈現下降趨勢，此顯示臺灣人民的主體意識在抬頭，此雖不代表其在政治上傾向臺獨，但卻隱含所謂中國人與臺灣人間之民族主義式情緒對抗的隱憂。當大陸擔心臺灣會漸行漸遠，臺灣又擔心遭大陸吞並時，雙方互信將很難建立。臺灣希望能有更大的國際空間，但在一個中國及互信不足的情況下，北京方面不願多做讓步，這又引發臺灣人民不滿的情緒，兩岸因而落入情緒對立的僵局之中。

　　如今我們思考兩岸和平發展框架，除了改善與推動兩岸關係之外，更重要的是在思索如何透過多面向的互動逐步解開上述的結，並以漸進方式，爲兩岸政治問題尋找雙方可以接受的解，爲兩岸和平締造可長可久的保障。

　　二、兩岸和平發展的具體作爲

　　2005年4月中國國民黨連戰主席訪問大陸，並與中共總書記胡錦濤共同發佈“兩岸和平發展共同願景”，其中即包括“促進正式結束兩岸敵對狀態，達成和平協議，建構兩岸關係和平穩定發展的架構，包括建立軍事互信機制，避免兩岸軍事衝突。”故連胡會提出了兩岸和平發展的具體作爲，即結束敵對狀態，建立軍事互信機制及簽署和平協議。由於兩岸互信能否建立關係未來和平發展的成效，故本文在談及互信機制之建構將不僅止於軍事方面，還包括政治、外交、經濟、非傳統安全、文教與政治領道人互信等諸多面向。其中經濟、非傳統安全及文教是屬兩岸較有共識的部分。

　　三、結束敵對狀態

　　兩岸對結束敵對狀態有不同看法，大陸方面認爲當前兩岸分治是當年國共內戰所遺留下來的問題，敵對狀態之結束仍有待雙方共同努力爲之。臺灣方面則認爲1991年李登輝總統宣告結束動員戡亂時期，即可認定爲兩岸敵對狀態之終結。如果北京與臺北對此無法形成共識，或許可以從其他幾個面向來思考。一是雙方接受“九二共識”，並以此爲結束敵對狀態的一種表示；一是雙方借簽署各項協議(如海基、海協已簽署之16項協議)，來結束雙方之敵對狀態。如果此兩種作法仍無法爲彼此所接受，則只有簽訂結束敵對狀態協議了。協議可涵括如下內容：1.外交休兵，相互協助，在國際上并存；2.軍事上互不以對方爲假想敵；3.正式宣告“國共內戰結束”。而簽署時機自然是當國民黨爲臺灣執政黨時較爲適當與可行。

　　四、建立互信機制

　　臺海兩岸從冷戰時期的僵持賽局走入後冷戰時期之囚徒困境賽局，關鍵轉折在於雙方逐漸體認相互合作的好處大於相互對抗，剩下的問題即在於如何强化彼此互信，使相互合作的局面不至於瓦解。

　　（一）政治互信

　　政治互信可以説是所有互信中最基本的，也是最重要的。建構政治互信的具體作法可包括臺灣不搞臺獨，即臺灣不進行法理臺獨，不刻意去中國化。 大陸不搞兼併，即大陸不在違反臺灣人民意志的情況下强行逼迫臺灣接受統一，這包括武力兼併臺灣，以戰爭或威脅使用武力逼迫臺灣接受統一等。 此外，雙方接受“九二共識”，其隱含的意義即彼此均主張或接受“一個中國”，但對一中內涵可各自有表述的空間。 

　　設置熱線是另一種建立政治互信的方式，雙方領道人可仿照美蘇冷戰時期的作法設置熱線，以强化彼此間的溝通，特别是當面臨危機之時，可以降低誤判，避免“過度反應”，在第一時間避免衝突發生。此種方式除有助於建立政治互信外，也可用於軍事互信之建立。 

　　海基、海協兩會可考慮互設辦事處，除了可以方便彼此間之聯繫外，也可將大陸和臺灣的一手資訊傳回臺北、北京，有助雙方之認知。遇到特殊事件時，也可就近交涉或瞭解，以降低衝擊，避免誤解。此外，互設辦事處也是兩岸展現互信的一種方式，因爲這將有效拉近雙方的距離。 

　　ECFA之後兩岸若欲逐步觸及政治性議題，不妨仿照ECFA模式，成立半官方之“兩岸和平發展委員會”，由海基、海協兩會及兩岸代表性智庫派員擔任委員，再針對政治相關議題分設各個“工作小組”，每一小組由委員二人（兩岸各一位）共同召集之，小組成員廣納大陸與臺灣熟悉或鑽研兩岸政治議題之學者專家，進行深入討論，以尋求突破政治僵局的方式。小組討論結果提交委員會議交換意見，並做成建議，以做爲雙方政府決策之參考。此種方式一方面可以與決策階層銜接，不至於流於空談，一方面又可借重專業，發揮創意，不受既有政治框架的局限。委員會基本上是介於一軌與二軌之間之功能性組織，目的在透過討論、對話凝聚共識，爲兩岸訂立階段性和平協議奠定基礎，爲雙方持久和平尋求契機。ECFA下之“兩岸經濟合作委員會”爲監督執行經濟協議之組織，“兩岸和平發展委員會”則爲研究、研擬政治協議之組織，職掌容有不同，但建搆制度化協商的目標卻是一致的 。 

　　兩岸交往强調對等，但在交流時，大陸方面仍不免進行政治干擾，譬如文教交流時，將對方所提學術報告中有政治敏感度的文字加以刪除，或加括弧，而臺灣方面通常不會如此。大陸此種作法，無形中會傷及對方的感受，也無助於互信的建立。大陸方面或可用自己的方式表達己方報告內容，但不宜干涉臺灣方面的表達方式，此乃相互尊重。 

　　兩岸未來可朝“一中共表”方向思考，譬如：“在海峽兩岸共同謀求國家統一的過程中，雙方均堅持一個中國的原則，並相互承認現階段中華人民共和國是實際代表中國大陸之唯一合法政府，中華民國是實際代表中國臺灣之唯一合法政府。未來彼此如各自透過內部合法程序得以實踐整合，將再共議整合的模式及整合後之國旗、國號與國歌。”此一共表文字前面兩句是依據海基、海協在1992年香港會談中的共同語言。就臺灣方面而言，依據中華民國憲法，所謂一個中國就是指中華民國，大陸則可以有其自己的解釋。雙方依照各自憲法，法理主權均及於對方，但卻相互承認彼此在其實際管轄土地上的治權，此即馬英九總統所言“互不承認主權，互不否認治權”。兩岸未來能否整合，必須依照雙方內部之法定程序決定。臺灣是民主社會，故涉及國家憲政架構之重大決定應經公民投票。由於中華民國自1912年立國以來一直是一個主權獨立的國家，故未來如有上述公投，應爲“統一公投”而非“獨立公投”，此與加拿大魁北克之情況剛好相反。魁北克現爲加拿大政府所有效管轄，故過去在魁北克進行公民投票，在決定是否魁省要分出去，故爲一種獨立公投；臺灣目前則在北京政府有效管轄之外，故公民投票在決定是否要與大陸整合，故爲一種“統一公投”。如果臺灣人民同意整合，則整合的方式(如單一國、聯邦、邦聯、國協、歐盟模式或其他模型等)及整合後政治實體的象徵(如國旗、國號、國歌等)，均應共議後各自交由人民認可。

　　兩岸政治定位將是建立政治互信中非常重要的一環。上述共表內容中之中國可被視作國名，“中華人民共和國”與“中華民國”在各自管轄土地上依據各自憲法是國號，在相互對應關係上是政府。兩岸各自擁有法理主權之論述空間，“一中共表”最重要的目的在促進雙方接受政治現實，並在一中架構下面對中華人民共和國及中華民國之存在。

　　（二）外交互信

　　對外事務涉及國家主權及代表性，在“一個中國”框架下，易成爲零和賽局，建立互信乃特别困難，外交也常成爲傷害兩岸關係的重要因素之一。

　　外交基本上分爲雙邊外交和多邊外交。在建構雙邊外交互信方面，可分爲兩個步驟。首先，雙方先將建交國數凍結在現狀之下，互不主動挖對方邦交國，各自將資源主要用在鞏固自己邦交國上，而不用在對方邦交國上。第三國對任一方表示建交意願時，後者應與另一方“通氣”，即將狀況告知另一方，以維持“不挖對方墻腳”的互信。惟因在國際現實主義“靠大邊”氛圍下，大陸顯較臺灣占優勢，爲盡量確保邦交國數維持現狀，北京方面對第三國任何建交的意圖，宜盡可能以消極不作爲因應。 

　　兩岸除在既有的基礎上同意對方在自己邦交國設立代表處外，可進一步考慮自己的大使館和對方之代表處做一定程度的互動。譬如在與大陸有邦交的國家中，臺灣所設代表處和中共大使館保持聯結關係，在同時適用於大陸和臺灣的事務中，保持和地主國應對的共同立場；對只適用於中國大陸之事務，則由中共大使館來交涉；對只適用於臺灣之事務，則由臺灣代表處來處理。但因大陸有建交之便利，故可予臺灣代表處與地主國交涉時必要之協助。反之，對與臺灣有邦交之國家，中共亦可設代表處，其與中華民國大使館互動的狀況與前同。雙方駐外人員可不定時舉行座談或聯誼，以相互“通氣”，增加瞭解、合作與互信。換言之，雙方在第三國的駐外單位各自保持主體性，但又有良好的相互支援關係。 

　　在多邊外交方面，中共在聯合國及其所屬專業組織，以及非屬聯合國的政府間組織，多設有中國代表團。兩岸基於多國外交互信的建立，北京可支持臺灣成爲觀察員，或以爭取修改組織章程的方式使臺灣成爲觀察員。另一種方式則是由臺灣代表團與大陸代表團共組中國代表團，臺灣派駐國際組織之代表團有其主體性，有自己的辦公室，只不過在“一個中國”原則下和大陸代表團共屬中國代表團的一部分。對可適用於大陸和臺灣之事務，雙方駐在人員保持一致口徑，對只適用大陸者，由大陸駐在人員處理，只適用臺灣者，則由臺灣駐在人員處理，雙方駐在人員間保持良好的聯結和互動關係，一如在雙邊外交架構下的狀況一樣。至於臺灣代表團與大陸代表團之名稱則由兩岸協商解決 。 (三)軍事互信

　　關係兩岸和平發展至深且巨的是軍事互動，其建立互信的難度比諸外交互信，恐不相上下，甚至有過之而無不及，此與國共歷史的恩怨情仇有密切關係。敵意越深的層面，互信建立也越難。但若可以建構互信，自然對和平發展有非常正面的功效。 

　　軍事互信機制的建構，可從幾個層面思考，首先大陸應撤除海峽對岸飛彈。就現代軍事科技而言，撤除對岸飛彈的軍事意義不大，最重要的是象徵意義，顯示大陸不以臺灣爲攻擊標的的一種善意，對建立互信有其正面助益。此外，雙方軍事演習不以對方爲標的，並預先公告，甚至可以相互觀摩。雙方進行軍事交流互訪，如軍職、軍校生、退役將領互訪。雙方進行海上抗災、救援經驗交換，甚至聯合演練，並共同從事海上犯罪打擊。兩岸兩會會談磋商時，對相關議題可邀雙方軍事人員加入談判，以增進彼此瞭解，不論談判是否有結果。兩岸學者、軍職人員可共同舉辦軍事互信研討會，以學術研討方式就軍事互信建構交換意見。臺灣進行防禦性軍購，避免購買具攻擊性之軍事武器，並建立衝突避免(conflict-averse)取向之海峽行動準則。兩岸可考慮合編抗日戰爭史，以誠實面對史實來彌補過去的歷史傷痛。 (四)經濟互信

　　經濟互信是互信建構中較爲容易達成的部分。兩岸應創建互利共榮的後ECFA時代，這包括活絡兩岸出口、吸引外商、陸商來臺投資，促進臺商赴大陸投資、解決失業問題、大陸不阻擋臺灣與他國簽FTA、臺灣與世界接軌以及兩岸邁向國際化。

　　兩岸可考慮建立包含兩岸四地在內的“中華經濟共同體”、推動兩岸新興産業全面合作、擴大兩岸産業合作領域、積極發展現代服務業，提昇兩岸服務業競爭力，在金融服務、農産品物流、網路服務、觀光醫療、電信增值服務等領域加强合作，創造兩岸服務業新價值，提供更多就業機會，提昇人民生活質量。推動兩岸科技合作，提高自主創新能力、協助企業加快轉型昇級及支持兩岸企業共同開拓國際市場。 （五）非傳統安全互信

　　非傳統安全是近年來新興的國家安全概念，其特色爲國際合作。兩岸可在衛生安全、氣候變遷(抗暖化) 、能源安全、金融安全、社會安全、生態安全、糧食安全等層面與國際接軌，攜手合作。合作範圍可包括洪澇、地震救援及水資源、糧食、防疫、氣候變遷、能源供給、國土利用、金融海嘯、毒品、海盜、海陸資源、恐怖主義、公共設施、洗錢等項目。兩岸可加强新能源、節能環保産業鏈優化整合，加强技術、管理人才教育培訓的合作。爲太陽光電、風力發電、節能環保等産業提供高素質人才，提昇兩岸新興産業技術研發與創新能力。兩岸應建立新能源、節能環保産業（節能車輛、先進電池、LED照明、光電産業等）交流合作平臺。定期舉辦新能源、節能環保項目合作交流；擴大知識産權(智慧財産權)合作，共同推進産業標準的研究與制定，探索聯合組建專利數據庫或建立專利許可合作機制；加强兩岸氫能領域的資訊交流與學術研討；研商兩岸企業參與全球碳交易市場機制的可行性；建設以低碳排放爲特徵的産業體系和消費模式。

　　兩岸應共同推動環境保護和環保産業發展，促進兩岸在發展循環經濟、環境污染防治與生態保護、資訊交換、環境監測技術與儀器研製等領域的交流合作。兩岸應積極開展應對極端氣候的防災、救災合作。推動建立氣象監測數據、遙感數據的交流平臺；開展災害監測、預警與應急響應的交流合作；通報災害預警警報，建立定期交流與災害聯防機制；鼓勵開展兩岸災害應變及專業救災人員交流；聯合舉行應對重大環境威脅的演練；建立重大自然災害相互救援時的聯繫協調機制，簡化手續，便利兩岸專業人員及物資盡速投入救災。 （六）文教互信

　　兩岸文教互信之建構是深化雙方互信中相當重要的部分，根據雙方共識內容可包括支援制定擴大兩岸文化教育交流的政策，繼續加强兩岸文教交流，推進交流的制度化、規範化，共同傳承和弘揚中華文化；鼓勵兩岸就協商文化、教育交流協議進行規劃研究；積極促進兩岸在合作編纂中華語文工具書、規範術語和專有名詞及建設中華語文雲端技術數據庫方面獲得實質進展；繼續鼓勵和支援兩岸青少年參加形式多樣的交流活動；鼓勵兩岸學生互至對岸學習研修，促進建立兩岸高等院校相互招生的聯繫與協調機制，建立兩岸學歷學位證件查驗及作業平臺；積極促進兩岸體育交流合作。加强兩岸奧委會單項協會和各類體育組織及專業人員的交流；繼續推動兩岸優秀運動員、教練的交流互訪和異地訓練；建立出版物交流合作規範，繼續擴大出版物貿易和版權貿易。探討兩岸圖書批發零售業相關促進政策；采取具體步驟，推動盡快實現兩岸媒體互設常駐機構；支援制定促進新聞交流與媒體合作的政策，營造便捷、良好的采訪環境；完善兩岸廣播、影視、出版等業界溝通對話機制，鼓勵加强兩岸文創、數字內容、音樂産業的交流合作，支援制定兩岸合作發展文創産業的規劃及相關政策，共同開拓海外文化市場；以及推動落實兩岸知識産權保護合作協議，共同維護兩岸文化市場秩序，保障兩岸業者權益。 （七）政治領道人互信

　　互信之建立除靠制度外，也靠雙方領道人個人間的互信，兩岸領道人若能彼此相信對方人品性格是值得信賴的，對兩岸互信的建構將有很大幫助 。 

　　五、簽署和平協議

　　兩岸未來若考慮簽訂和平協議，可將前述“結束敵對狀態協議”內容並入和平協議當中，避免疊床架屋，並可將前述兩岸互信機制建構的操作內容化爲具有法律效益的文字，以充作和平協議的內涵，使能具形化、永續化。和平協議的基本理念即兩岸合作，競爭而不鬥爭，維持現狀，不在統獨議題上將對方軍。和平協議爲階段性，而非終極性協議。若北京與臺北認有需要并且同意，可邀美國作見证，以降低兩岸間對未來協議落實之疑慮。 

　　六、結論

　　兩岸和平發展的具體內容可歸結爲三個方面，即結束敵對狀態，建立互信機制和簽署和平協議。結束敵對狀態的最大功能在避免衝突，惟仍與建構持久和平有一段距離。欲達成後項目標，必須透過互信機制的建立，將結束敵對狀態協議中的“概念”、“原則”具體化，再將具體化之內容化爲兩岸和平協議，使其具備法律上之拘束力，方可期其久遠。 

　　兩岸和平發展是雙方共同意願，但在建構過程中，不免要觸及敏感的政治、外交和軍事議題，這是難度較高，但也是成敗最關鍵的部分。這當中涉及到各自的內部溝通等問題，故絶非一蹴可幾，必須小心謹慎爲之。對臺灣而言，中華民國憲法的“一中”架構未變，故在前文所述兩岸信心建立的程序和內涵方面，沒有違憲問題。只因整個和平發展的運作必須雙方協商，故不可能將一方意志强加對方身上，這也不合政治現實，故必須透過折衷談判與妥協來達成協議。只要結果符合對等精神，能保障臺海和平，即可達到追求兩岸雙贏的目標。過度拘泥表象而忽略實質，不僅無助兩岸和平發展，也將使臺海始終處於不穩定的狀態。爲我後代子孫著想，掌握時機，以開創性的思考和作爲，展現大開大闔的氣魄，是有其必要的。   

　　包宗和(台灣大學政治學系教授兼副校長)