馬英九將台灣的對外交往政策以“活路”冠名，明白解釋了其對外交往的目的在於為“中華民國”尋找生存、發展的權力和空間。這意味著台灣當局的對外交往思路回到了1978年中華民國退出聯合國後，蔣氏國民黨政權對外關係的立場原點。只是隨著時代變化，馬英九採取的策略有了新的改變和特點。

　　一、“活路”一詞的歷史由來

　　“活路”兩字彰顯的是馬英九的兩岸關係理念及其思考的本質層面——中國內部兩個政權的更替；失敗方始終寄望擺脫失敗者的地位，因此，不斷尋找未來能夠生存發展之路。

　　辛亥革命後，孫中山經過反袁鬥爭、護國運動、護法運動，終於認清革命的同盟者對革命的勝利以及捍衛革命的勝利果實——中華民國意味著什麼。因此，將眼光投向1921年新成立的中國共產黨。1923年，孫中山提出“聯俄、聯共、扶助農工”三大政策，奠定國共兩黨首次合作的政治基礎。1924年1月，國民黨第一次全國代表大會在廣州召開，大會發表改組宣言，共產黨員以個人身份加入國民黨，使國民黨成為4 個階級的聯合陣線；通過黨綱黨章，將舊三民主義發展為新三民主義。國共在理論上和組織上實現了第一次政黨合作。從此，國民黨和共產黨這兩個代表中國不同階級階層的政黨，圍繞著中國未來的發展道路展開了波瀾壯闊的長期探索、激烈較量，其中有國共兩黨首次合作領導的北伐戰爭，有蔣介石、汪精衛以瘋狂屠殺共產黨人而引發的“4·12”、“7·15”政變，導致國共聯合戰線瓦解，逼迫共產黨走上槍桿子裡面出政權的工農武裝的革命道路，中國歷史開始了圍繞著中國“兩種前途、兩種命運”的圍剿與反圍剿的兩黨軍事對抗的內戰局面。由於1931年9月18日日本開啟侵華戰爭，使得蔣介石政權在共產黨引領的聯合抗日、張學良楊虎城的“西安事變”、“一二九學生運動”等抗日民族怒潮的強大民意下，至1937年7月7日“盧溝橋事變”，中日戰爭全面爆發，才不得不暫時停止剿共，投入抗日戰爭。但蔣介石始終心有不甘，必欲置共產黨死地而後快，因此，在民族危亡的歷史大環境和中國人民救亡圖存的民族使命下，其“攘外必先安內”、抗日正面戰場的節節敗退、“皖南事變”屠殺共產黨領導的抗日新四軍，破壞抗日民族統一戰線，乃至其對國民黨統治區的腐敗統治等政策、作為，漸失民心；而抗戰勝利後的“重慶談判”的破裂，也讓中國的民主黨派進一步認清了蔣介石獨裁政權的真正面目，民意進一步聚向共產黨，如此奠定了第三次國內革命戰爭即解放戰爭中，中國“兩種前途、兩個命運”的較量以中國共產黨的勝利而告一段落。老國民黨人明確指出，國民黨失去大陸的根源在失去民心。

　　雖然共產黨政權在大陸取代了國民黨政權，但由於中共當時的軍事能力尚難解決敗退到台灣的國民黨政權殘餘勢力，加上美國的插手介入，不僅形成兩岸政治、軍事隔海峽對抗的新情勢，也自然發展出兩岸政權在國際上爭奪中國代表權的局面。在國際政治現實的考慮下，1950-1970年代，世界各國陸續與中華民國斷交，與中華人民共和國建交。1971年國民黨政權被迫退出聯合國常任理事國，讓位給中共政權，1972年日本與中華民國斷交，1979年美國與中華民國斷交。隨著美國、日本、歐洲等西方主要國家相繼承認中共政權，與台灣斷交，“中華民國”不再被國際社會廣泛承認。

　　作為殘存的中華民國政府，眼看著昔日盟友紛紛背叛，情何以堪？在中華民國不再被國際社會承認的情況下該怎麼“活下去”？這是當時的國民黨政權面臨的最為重大的面子問題，也是最為根本的生存問題。從此，“找活路”就是中國舊政權念茲在茲的大事。這個問題如果沒有“台獨”的干擾、操作，如果沒有國民黨政權始終不甘心失敗並懷有再較量之心，如果沒有西方國家特別是美國的介入，恐怕連帶兩岸政治關係問題，兩岸協商的機會早就出現，但迄今兩岸政治關係未有共識，連帶的台灣在國際社會中的交往也極不正常，仍處於“找活路”的局面。面子、生存，也上升為對大陸、對國際社會要求給予、支持其“尊嚴、對等”的長期訴求。

　　二、台當局在國際社會“找活路”的可行性探索

　　退出大陸、退出聯合國，國民黨對中共有著強烈的仇恨心態，而美、日等西方反共反華勢力的不斷介入也強化了國民黨政權的反共意念。在此心態下，國民黨政權一方面經營作為反攻大陸基地的台灣，在經濟上勵精圖治，政治上白色恐怖，一方面極力找尋在國際上繼續生存、發展的機會。

　　（一）從國際法、國際政治現實角度探討台灣“外交”的不可行與可行性因素

　　1.國際社會承認中華人民共和國代表中國主權的國際法法理基礎和政治現實難以撼動。

　　國際法對國家主權有明確的規定，對國家承認與政府承認也有相應的規範。國際社會之所以承認中華人民共和國代表中國主權，是因為，其一，美國、歐洲等西方主要國家了解並或多或少的參與過中國的內戰，特別是美國與中國國內的國共兩黨及其政權都有接觸，看到中共政權通過內戰掌握並有效統治了中國的絕大部分領土、人民，對中共政權取代國民黨政權有基本的歷史認知；其二，各國衢衡國際格局，並輔以自身戰略利益考慮，遂捨棄國民黨政權，轉而與中華人民共和國建立全面的外交關係，進而承認中華人民共和國和中共政府在聯合國的中國主權代表權，隨後，與中華民國政府斷交，否認了中華民國政府對中國主權的代表權。至此，中共政府、中華人民共和國代表中國主權得到國際社會的完全承認。這種承認，從本質上講，非涉中國主權，它是國際社會對中國國內新舊兩個政府繼承的認知與選擇承認的問題，亦即不是中國領土主權分裂為兩個國家後的對新國家的承認問題，而是新舊兩個政權哪個來代表中國主權的問題。國家領土主權完整和不容侵犯是國際法的基本原則之一，這也是國際社會在台海問題上堅持一中原則、大陸絕不允許“台獨”勢力打著“中華民國”“中華民國是台灣”的旗號進行外交活動，以分裂中國為任何形式的“兩個國家”的國際法法理基礎。

　　2.從國際法和兩岸關係角度看，台灣在治權層次確有尋求國際發展的空間和機會。

　　在國際法的主權規則難以打破的情況下，治權方面的國際規範則使得台灣地區的“政府作為”有所依據。根據國際實踐，政府存在的必要條件是有效統治，對政府的承認也是由世界各國自行選擇認定，因此，“中華民國政府”雖然不再代表中國主權，但卻在台灣地區延續了有效統治，有機會得到國際社會的默認，或稱對舊政權仍然存在的實際承認。因此，就給台灣當局提供了國際法上的對外交往機會。就兩岸關係而言，台灣當局的對外交往能否在國際法規範中進行可行性操作，就看台灣當局是否尊重中國發展的歷史史實和國際政治現實。從這個角度上看，“台獨”作為和馬英九的作為根本不同。馬英九既了解兩岸現狀的歷史由來和延續下來的國際政治現實，也是國際法專家，他不會罔顧歷史和政治現實，更不會逆國際法而動，何況背離事實、逆向操作更可能引發一系列不必要的政治危機，對台灣更加不利。因此，與陳水扁的“台獨衝撞外交”不同，馬英九的對外交往不以謀取主權及其代理權為標的，其策略上也就以治權為思考路徑，儘量使台灣對外交往的訴求“合情合理”。

　　3.從國際政治現實角度上看，即使“主權”層次也會有所得。

　　由於國家承認屬於既有國家自主決定的承認，是一種政治行為，因此，在中國舊政權的極力經營下，中華民國原有的邦交國並未全部與其斷交；同時，“中華民國”也仍然有可能得到國際社會一些國家的新承認。正是看到這一點，台當局一直沒有放棄爭取“國家”承認的機會。“台獨”勢力為達“台獨建國”目標，不惜在領土主權和文化上進行“去中國化”活動，以“兩國論”和“一邊一國論”為指導，進行分裂中國主權的“金援外交”、“烽火外交”，寄望通過種種政治手段擴大“邦交”國家數量，以證明自己是一個符合國際法承認標準的“新國家”。這也是“中華民國”“邦交國”數量在1998年一度上升至31個，以及履有變化的原因。而國民黨當局則樂見“邦交國”的存在，也樂見“邦交國”數量的擴大，最好能讓“中華民國”在國際社會“復活”，這樣，國民黨失去大陸、失去中國代表權所丟掉的面子就可以找回來。

　　此外，台灣學者指出，原本無從得知的國際組織的內情，諸如參加的資格，會員情況，活動的宗旨、計劃、內容等，因科技網路的出現而為台打開了學習和參與國際組織的機會之窗。而島內政黨輪替，民進黨對外交往的外行，也促使其大量借助學者、民間的研究，並為學者、民間的研究、建言打開務實大門，進一步促進學者、民間探討的動力。當然，國際關係理論的發展也提供了多元思考，諸如全球經濟一體化、軟實力理論、人權超越主權等等，也為台灣的國際生存提供機會。

　　三、馬英九對外交往的政策思維特點

　　“中華民國的生存與發展奠基於兩岸的政治妥協，奠基於順應美國的國家利益”。蘇起這句話，道盡台當局的生存法則，也直擊其對外政策思維的核心要害。馬英九稱，“要讓中華民國在國際間得到平等對待，讓全世界知道中華民國是個合法國家”，其對外政策，是其“對內兩府、對外兩國”大陸政策的國際延伸，但限於國際上一中框架的限制，限於不能違反美國的戰略利益，因此，策略上一是更為靈活務實，以拓寬活路，獲取最大的台灣利益，這主要包含在其兩岸與對外關係的“良性循环”說與“微妙平衡”說之中。二是要樹立形象，“讓中華民國成為這個世界上受人尊敬、讓人感動的國家”，以得到更多的道義支持。這主要體現在推動台灣“軟實力外交”上，其做法主要包括幾個方面：其一，運用島內NGO，如宗教團體慈濟等的對外人道救助，展現台灣“大愛”，向國際社會進行道德感召；其二，以正當、尊重、誠懇、體貼的模式進行對外援助，在國際社會樹立正派形象；其三，以宣揚和平、發展，及民主、自由、人權等為主軸的海外文宣，構築理念同盟，贏得西方主流社會的同情和支持；其四，以島內藝文、美食、自然景觀、民俗器物、歷史文化等的雙方廣泛交流展現“台灣特色”，對世界各國進行魅力吸引。鑒於策略第二點有專文分析，故這裡主要分析策略第一點。

　　（一）“外交”訴求虽限於治權層次，但旨在以“治權訴求”達“主權利益”

　　在兩岸實力對比台灣日益衰落、國際法理基礎難以撼動的政治現實下，馬英九很務實的降低其“外交”訴求至治權層次。而治權層次的訴求不違反一個中國框架，因此，馬英九提出“外交休兵”政策，大陸也釋出善意，兩岸默契的停止了以建交為目的的外交戰，儘管台諸多“邦交國”不斷表達與大陸建交的願望，但在大陸婉拒和馬英九的極力拉攏下，目前台當局維持著23個“邦交國”。兩岸在涉外領域呈現出和平發展階段的特點。“外交休兵”屬於馬對外政策中的消極面，即“不與中共在國際上惡鬥”，但在積極面上，馬不與大陸進行台灣國際空間問題的談判，一是試圖以時間換取空間，以治權訴求累積台灣籌碼，謀取“中華民國”更多的“主權利益”。二是可能如台灣學者分析，寄望大陸更加主動的釋出善意，來回報馬主動降階至治權層次的“外交”訴求。意即寄望大陸對台善意有更高的境界。問題是，台欲以“治權訴求”達到“主權利益”，這將有損國際上一個中國框架的認知，大陸會不擔憂嗎？會認同嗎？這就是大陸婉拒馬英九8月出訪中南美洲時主動抛出他要以“經濟體領袖”身份出席APEC會議的關鍵所在。當然，以“治權訴求”達到“主權利益”，也正是馬英九不願也不能與大陸進行台灣國際空間談判的隱私所在，因為一旦談判，台灣還有可操作的空間嗎？而拖著不談，也使得兩岸在涉外領域始終處於難免發生衝突的局面。

　　（二）迎合美國戰略利益

　　提到台當局的對外政策，首先想到的就是親美。而迎合美國的戰略利益，並在反共、民主化的前提下，彰顯台灣的存在價值，才能得到美國及一些國際上的支持，也才是親美的現實政治目的所在。陳水扁的“台獨”實踐已作了違背台灣生存法則的最壞示範。馬英九上任前就明確了重建與美國互信的對美政策基調，在其執政的5年來，也始終小心維護著美國面前台灣乖乖仔的形象，其自覺維護美國亞太利益，並希望成為美國有用的小夥伴的心態極為鮮明。特別是美國實施亞太再平衡戰略，馬認為這是加深台與美關係的最好契機。第二任期，他派出自己的“分身”金溥聰任駐美代表，全面強化對美的經貿、政治、安全關係。

　　馬的親美以及5年來經營的台美互信成果在2013年8月馬出訪中南美洲過境美國時全面展示了出來。一是馬進一步認同台美雙方的同盟關係。馬稱，“從這次接觸，可以感受到台美雙方利害與共、有共同的核心價值”。二是美國完全信任馬。不僅了解了馬對美國的“深厚”感情，如全程陪同馬的美國AIT主席薄瑞光評價馬說，台灣客人中與美國城市“感情這麼深”的人，他還是“第一次看到”，對馬“有了更多的了解”，而且薄瑞光透露，此行安排完全配合馬的意願，他要求要做的事美方都同意他去做。三是馬也非常珍惜並極力維護美國的信任，因此仍以低調方式回報這次“較高規格”的過境禮遇。馬此行受到美方較高規格的過境禮遇，表現在，首次讓馬過境紐約、馬在下榻賓館內電話與會晤的美國政要的層級和人數都有所增加、還安排了參觀“911”遺址，重遊紐約大學法學院、赴中國城拜訪僑界等不少公開行程，美並以提前結束“911”遺址的觀眾預約參觀登記、在中國城採封街方式，以方便馬活動，使馬在中國城高調曝光。但馬仍主動維持低調做法，不接受公開訪問、嚴格限制隨行媒體採訪，即使金溥聰事前建議馬此行可有所突破，也未被馬採納，乃至《聯合報》文章質疑如此“低調、零意外”是否“符合台灣利益”。但美國顯然對馬此行很满意，予以“都很順利”、“都很好”的評價。美國眾議院外交委員會首席議員恩格爾稱，“挺台是華盛頓和國會的整體氣氛”，台灣應是美國亞太再平衡戰略中的“重要成員”，未來會繼續支持台灣。

　　台日漁業協定給了外界觀察台美關係的又一次機會。據台方人士透露，台日漁業協定第17次談判，日本始終不讓步，故而沉寂了幾個月，之所以2013年4月突然宣佈達成，原因就在馬英九向美國提出了警示。馬當局表示，每年漁汛期是台日漁業糾紛的高發期，在當下大陸軍力已實質進入釣魚島海域的情況下，一旦台日發生漁業糾紛，大陸就有了介入的機會，這對美國的亞太利益不利。此說讓美國立時警醒，於是施壓日本，終至簽成台日協議。從這裡，可以看到馬的一箭幾雕。先是站在維護美國的立場上說話，贏得並鞏固美國的信任；再來借美國之手壓迫日本對台讓步，獲得實際利益；三來排拒了大陸介入的機會。

　　5年來，馬從親美政策中得到免簽待遇、重啟經貿商談、加入TPP、提升駐美機構人員禮遇、獲得加入國際組織的支持，以及軍售等較為充分的回報，其兩岸及對外政策、包括東海和平倡議等，也都得到美國的認可。馬稱，這次出訪中南美洲過境美國，與美國在安全、經濟方面的協商“絕對是超過了與美斷交以前的程度”。何意？如果説兩蔣時期，與美關係還有兩面性，那麼馬英九時期則完全是與美“利害與共”的關係。也因此完全可以判斷，馬英九過境期間向美國明白闡釋了其以“治權訴求”達到“主權利益”的策略，完全消釋了美國對其大陸政策的疑慮，完全支持其以“經濟體領袖”身份參加APEC會議的目標。

　　（三）投機與平衡策略

　　馬最常說的一句話就是孟子“惟仁者為能以大事小、惟智者為能以小事大”。搞平衡是馬英九“以小事大”的戰術智慧，实践在對外策略上，則是在“親美、友日、和中”的政策基調上，不僅在兩岸和對外關係上搞相互正面影响的“良性循环”，也搞“微妙平衡”。馬稱，“外交與兩岸關係有不可分的關係存在，本身有聯動性，要當一盤棋思考，不能割裂，不能對立，逐漸把外交與兩岸微調到比較平衡的狀態以獲得最大利益，這是正在做的，照這樣下去還是可以得到相當大的益處”，而“現在兩岸關係與對外關係正處於一種微妙平衡狀態，這種平衡狀態對國家和人民都是最有利的”。其主旨是，兩岸與對外關係是一體兩面，兩岸關係緩和可以減少發展對外關係的政治障礙，因此，不僅要“停止與中共在國際上的惡鬥”，更要借兩岸和平契機，打造“良性循环”和“微妙平衡”狀態，以謀求台對外關係的最大利益。因此，台對外關係中有了“兩岸休兵”與台“邦誼穩固”；在“微妙平衡”中有了“中共不敢下手”與台對外關係的提升甚至突破。

　　兩岸關係的緩和及和平發展，應該使得美國插手兩岸的機會逐漸減少，美國因素對兩岸關係的負面影響也應該逐漸降低，然而，在美國極力維持其霸主地位，特別是在亞太地區進行經濟、安全等領域的再平衡戰略，將矛頭對準崛起的中國大陸之際，美國因素對兩岸關係的影響尚未走到下降的節點。除去美國與台灣的歷史情感、政治經濟軍事淵源，以及美國對台態度牽涉美國對盟友的“信譽”問題不說，現實政治情勢是，首先，美國尚未適應中國的崛起，以及中國崛起所帶來的影響力，因此，新時期的中美關係尚未捋順，互信不夠，美國不會不利用台灣問題對中國大陸掣肘；而美國內部“放棄台灣”的聲音遠未成為主流意見。其次，台灣也不希望美國降低其對台灣的支持力度。馬的兩岸“和平協議”、“軍事互信機制”的商談，不都是在美國不支持的態度中放棄的嗎？筆者在《馬英九第二任期對內對外政策走向看新人事安排》一文中曾對馬英九寄與希望，即以兩岸與台美關係的“雙重良性循环”突破兩岸政治關係的瓶頸，推動兩岸關係的發展，現在看來，似乎是對馬英九的奢望了。馬英九第二任期之後，特別是此次出訪，已把對外政策核心的精神內涵，即以“治權訴求”達到“主權利益”說的極為清晰。顯然馬英九親美的態度有個由暗到明的過程，顯然有了美國的支持，馬的籌碼便硬了，便更加要挺直腰杆來面對大陸了。第三，在美國重返亞太，加強與昔日盟友的政治、軍事、經濟聯盟，卻不斷面臨被盟友反綁架的情勢下，馬英九的始終謹守分寸，不給美國找任何一點麻煩的做法，無疑會促使美國加重“台灣牌”的份量。

　　有台灣學者說，馬英九的“一中”是建立在“否認大陸”的基礎之上的，這話說得相當透徹。馬英九理性上認同兩岸關係位階高於對外關係，但在實踐上，則以親美為主調，以擁抱美國利益作為獲取自身利益的最佳保證，折射出的是其反共冷戰思維對兩岸政治關係定位及其對外政策的負面影響，也因此彰顯其政策的局限性。