2008年馬英九執政後，面對新的國際和兩岸政經情勢，在兩岸行“外交休兵”，對外交往採“活路外交”政策，隨之，台當局援外政策也進一步調整。2009年5月，台“外交部”首度發表“援外政策白皮書”，標誌著馬英九當局援外政策基本成型，在基本延續以往援外的意圖、策略、機制、模式的同時，援外政策和作為呈現出一些新的特點。馬英九當局的新援外政策及做法使其對外援助的政治意圖獲致一定成效，也為未來兩岸如何在“一個中國”的大原則下，在對外援助領域相互借鑒、彼此合作、共同發展提出了新的課題。

　　一、馬英九當局新援外政策提出的背景

　　馬英九當局新援外政策的提出，既是台當局在“活路外交”政策和兩岸“外交休兵”新形勢下，對以往援外政策的一次總體檢視與調整，也是對島內民情與國際援助的客觀情勢的務實回應。

　　（一）台當局援外曾達成一定的政治意圖

　　台當局援外從1959年在美國支持下派出第一批農業人員前往越南協助當地農業發展開始，迄今已有50年的歷史。這50年，從整體來看，其援外內容從1960年代派出單一農耕技術團發展到除農、漁、手工業技術團外，還逐漸擴增了提供製造業、醫療、經貿發展、資訊通訊及環保等技術、經驗，並邀請受援國派遣官員、技術員赴台觀摩或接受職業訓練等，日趨專業化與多元化；援助區域從最早的非洲逐漸擴展到中南美洲、亞太地區乃至歐洲、北美、西亞等，援助對象既有“邦交國”也有非“邦交國”，援外合作的對象也從最初的受美國支持到自主的與相關國際組織、國際非政府組織、非“邦交”國家，策略手段則隨著兩岸和國際情勢的變遷、台當局“外交”重點目標的變化而不斷調整，並呈現多樣化。總之，長期以來，援外已成為台當局拓展對外關係不可或缺的途徑和手段，並在以下幾方面有所成效。

　　1.在擴展、鞏固“邦交”方面。

　　1971年後，隨著“中華民國”失去在聯合國的代表權和台美斷交，台當局為維持其在國際社會存在的“合法性”，並擺脫隨之而來的“外交”崩盤與孤立狀況，“外交”路線從“漢賊不兩立”向“彈性”策略調整。特別在1980年代後，隨著台灣經濟的發展，援外以經濟實力為後盾，開始成為台當局“外交”工作的內容之一。1988年李登輝執政後，面對冷戰格局逐步打破帶來的世界局勢的重大變化，特別是隨著大陸政治、經濟影響力不斷擴大，台的許多“邦交國”在優先發展經濟的考慮下，傾向與大陸發展關係，因而與台當局的關係極不穩固。為了防止僅剩的幾個“邦交國”倒向大陸，台當局展開“務實外交”，“經濟援助”更成為主要的維持“邦交關係”的工具之一。特別是台當局在對外援助中大量啟用“金錢援助”，重金收買非洲、中南美洲一些急需援助的貧弱小國，以鞏固並擴大“邦交”版圖，“邦交國”總數由李登輝上台時的21個一度上升到1996年的31個，2000年其下台時也維持了28個。陳水扁時期也靠“金援”買來與瑙魯、吉里巴斯、聖露西亞3國的“複交”、“建交”。

　　2.在擴大“國際生存空間”方面。

　　台當局援外的重點對象是“邦交國”，這不僅是因為這些“邦交”關係維繫著台當局的“存在的合法性”，更因為這些“邦交國”對台“參與聯合國及其下屬的國際組織”中的作用不可或缺。台當局以援助換取“邦交國”對台擴展國際活動空間的支持，“邦交國”在歷次台推動“加入聯合國”提案及加入世界衛生組織等國際組織的舉動上也大多極力協助。2009年在台當局的策動下，其17個“邦交國”連署要求聯合國大會審查台“有意義參與聯合國專門機構活動”案。2009年12月在“哥本哈根氣候變化綱要公約”會議上，台當局推動參與“聯合國氣候變化綱要公約”、“國際民航組織”兩個連署案，台23個“邦交國”中，分別有16個和15個“邦交國”連署支持。此外，台當局還以金錢捐贈直接換取進入國際組織的“門票”，如1991年台當局捐贈“歐洲重建與發展銀行”1000萬美元，該銀行總裁在當年訪台時就給予台“觀察員”身份；同年，台還捐贈“中美經濟重整銀行”15000萬美元，之後就以“中華民國”名義成為該銀行正式會員。目前，在政府間國際組織及其下屬機構中，台當局有會籍的29個，以觀察員身份參與的有21個。

　　（二）李扁時期的“金元援助”、“收買援助”嚴重損害“台灣利益”

　　1988年至2000年李登輝執政的12年間，台當局的援外，在進行技術援助的同時，大量啟用金錢援助，使援外不可避免地淪為“金元外交”、“凱子外交”。2000年至2008年陳水扁執政時期將“金元外交”發揮到極致。扁當局頻頻操弄“秘密外交”，政治掛帥的援外做法也難以將必要的監督落在實處，不僅造成台當局“外交”資源的極大浪費，更使台因“政治獻金”捲入中南美洲一些“邦交國”高層以台灣捐助營私舞弊的貪污案之中，陳水扁自身也捲入侵吞“外交部”援外經費的“機密外交”弊案，援外大部分淪為“賄賂援助”、“收買援助”甚至“弊案援助”。其結果，不僅台“國際形象”不佳，“國際空間”更為限縮，與美國的互信幾乎崩潰，而且收買來的“邦交”關係也並不鞏固，“邦交國”總數從扁上台時的28個降到下台時的23個。

　　當今國際社會中，由於各發達國家的政府開發援助蔚為風潮，加之跨國界議題如氣候變遷、金融危機、反恐反毒、人道援助、防止致命傳染病蔓延、貿易、漁業等也亟待相關國家協調合作以有效解決，因此，功能性、專業性國際組織增加，這些都為台當局擴大參與國際援助合作計劃提供了多元化的議題和操作機會，也為台當局以援外為途徑提升台灣能見度、爭取國際社會的支持提供了更大的空間。但扁時期“衝撞外交”、台灣“麻煩製造者”的形象使台在國際上信譽掃地，援外難以達成其目標。此外，長期以來，台當局的援外活動除人道援助之外，始終處在島內民意質疑的強大壓力之下。民意希望改變“花錢買外交”的做法，重建新的援外制度，揮別“賄賂外交”、“金元援助”的國際負面形象。

　　（三）馬英九當局在兩岸關係新情勢下構建專業化、制度化的新援外政策

　　鑒於上述島內外情勢，馬英九上台後，就兩岸關係和對外政策進行“撥亂反正”。一方面在“九二共識”基礎上緩和兩岸關係，一方面改“衝撞外交”為“活路外交”，在兩岸行“外交休兵”，將“外交”首要重點放在“固邦”而非“建交”，以及“有意義參與聯合國下屬的功能性國際組織”上，“外交”策略也隨之改“以人道、文化、經貿為內涵”，寄望兩岸與“外交”形成“良性循环”，讓台灣在國際上“愈來愈有能見度，愈來愈能發揮專業”。馬英九稱，這“對於台灣國際空間的開拓很有幫助”。台“外交部長”楊進添也稱，“‘活路外交’有助於兩岸關係持續和緩，在雙方停止外交惡鬥的情況下，可使我對外工作恢復正常化、專業化”。

　　在全新的兩岸關係和“活路外交”政策下，台當局援外工作的定位也隨之調整。2009年5月，台“外交部”首度發表“援外政策白皮書”，全面闡述並貫徹馬英九當局的新援外政策。

　　二、馬英九當局援外政策的新內容

　　以往，台當局的援外工作並沒有一個涵括援外理念、目標、模式、內容、策略等各方面的較為完整的政策論述。馬英九當局的“援外政策白皮書”是台當局首部有關援外的政策論述，其內容共分5章，分別闡明台當局援外政策的宗旨、簡介國際援助的發展潮流、回顧台從受援方到援助方的發展歷程、說明台援外工作執行現況，並闡述在馬英九“活路外交”理念下台當局援外工作的新作為。“援外政策白皮書”充分反映出馬英九當局援外政策的指導思想、目標定位、策略手段和未來工作規劃。其中值得關注的新內容有如下兩方面。

　　（一）提出“正當、合法、有效”的援外三原則

　　“援外政策白皮書”明確指出，為貫徹馬“有關援外工作‘目的要正當’、‘程序要合法’及‘執行要有效’之指示，外交部已對我援外工作進行全面檢討”。

　　2008年9月，馬英九在視察“國合會”（“國合會”詳見本文第四部分）時，首次明確闡釋其援外政策，指出“在‘活路外交’理念下，未來援外工作必須‘目的要正當、過程要合法、執行要有效’，外交資源必須要用在正當、合法、有效的途徑上”。

　　所謂“目的要正當”是指“反對用途不明、去向不明的支票簿外交”，“不撒錢，錢都花在刀口上”；“過程要合法”即“避免援助款項進入當地政治人物的口袋”，“對外援助的過程不能發生弊端”；“所有外交經費都要經立法院通過”，“機密費”也“要經審計部審查，錢的支用照政府預算程序”。“執行要有效”則是援外要“有效率”和“有效果”，特別是通過“在每一個邦交國發展出一套量身打造的援助計劃”，讓“邦交國”可以“永續發展”。

　　馬英九稱，“我不怕得罪友邦，台灣的錢絕對不能用在不正當的地方”，“不能搞一些歪哥的事情”，“所有的合作計劃都要符合客觀的合法性、公開招標與在立法機構的監督下透明及有效地執行”，以贏得受援國的“尊敬”、國際社會的“肯定”。馬英九上台以來幾次出訪“邦交國”，都在努力宣場、推動、落實這一新的援外原則。

　　（二）明確“進步夥伴、永續發展”的政策主軸及“專業化及多元化”的援外模式

　　“援外政策白皮書”指稱，配合“活路外交”政策，援外政策要確立“進步夥伴、永續發展”的政策主軸，援外模式“向專業化及多元化建構”。

　　所謂“進步夥伴”，就是明確規範台與“邦交國”“雙方之義務與責任”，“與友邦共同繁榮”。具體做法是，以“邦交國”的發展需求為依據，以台灣“具比較優勢之部門及技術”為依託，並在台預算支持許可的情況下，“透過雙邊高層協商，共同擇定援助專案及執行方式，並簽訂短、中、長期合作計劃及協定”，其中“工程及相關採購將以台灣廠商為優先合作對象”。由此建立起台官方與受援國政府之間的雙邊的“專業有效”之“成果導向”的援助模式。雙邊援助的內容主要包括：基礎建設、技術協助、人道救助、教育合作、貿易援助幾大部分。其中又以協助基礎建設為首，如2008年共執行 306項基礎建設援贈計劃，計佔台當局援外經費總額之 66%；其次為技術協助，2008年通過常駐技術團、醫療團及志工執行的各項合作計劃，佔援外經費的11%；人道救助及教育訓練則分別佔6%及4%；其它約佔 5%。

　　所謂“永續發展”，即“確保”台援外業務“切實”與“全球永續發展所需”接軌，即依聯合國“消除極度貧窮與饑餓”、“普及初級教育”、“對抗傳染病”、“確保環境永續”及“全球發展之夥伴關係”等 5項發展目標作為“優先合作專案”，並據以規劃今後台當局推動援外工作之“策略與方向”。具體做法上，一是要“加強與援助國及相關國際組織協調”，二是“增進與非政府組織合作”，三是結合島內民間力量，由此建構“與各援助國、國際開發援助組織、相關非政府組織及私部門等各層面”的“互助合作”的“多元夥伴關係”。這些多邊“互助合作”的援外具體執行途徑包括：1.通過捐贈系統對國際組織或機構捐贈。包括通過“中美洲經濟發展基金”、“亞洲生產力組織”及“亞太糧食肥料中心”、“亞太農業研究機構聯盟”等國際組織，協助受援國之基礎建設及能力培養。2.通過專項基金系統與國際組織或機構合作。如在歐洲復興開發銀行設有“台灣——歐銀合作基金”，多年來台與歐銀合作在其受援國執行的合作計劃達185件，以此建立台與歐銀30個受援國的實質聯繫；與國際慈善機構美慈組織合作成立“緊急援助相對基金”，對遭逢天災或動亂之人民提供即時之救援。3.通過投融資系統與國際組織或機構合作投融資。這些國際組織或機構包括亞洲開發銀行(ADB)、中美洲經濟整合銀行（CABEI)、美洲開發銀行（IDB)、歐洲復興開發銀行 (EBRD)等。以參與歐洲復興開發銀行計劃為例，2009年11月“國合會”以500萬美元參與由歐洲復興開發銀行統籌主辦的土耳其Garanti銀行5000萬歐元聯貸案，以提供當地中小型企業融資。

　　“進步夥伴、永續發展的政策主軸”以及“專業化及多元化的援外模式”既較為系統地闡述了以往和未來台當局雙邊、多邊援助的內容、途徑，同時也明確了馬英九當局援外的策略和方向。

　　綜上所述，行動原則、政策主軸、援外模式，構成馬英九當局援外工作的主要政策內容和框架。

　　三、馬英九當局援外新做法

　　以台灣經濟發展強項為主要援外工具、以雙邊和多邊的援助合作參與國際組織及其援助活動、結合民間力量共同推動、高舉“善盡國際義務，回饋國際社會”的道德旗幟等等，一直是台當局援外常用的策略手段。馬英九當局援外策略也不外此類。在新的島內外形勢下，雖然其策略仍在探索、充實，但有幾個值得注意新做法。

　　（一）強調在每一個“邦交國”發展出一套量身打造的援助計劃

　　所謂“量身打造”，即台當局的援助要配合受援國需求，符合受援國的國情。“援外政策白皮書”中所列“滿足糧食需求、增加貧民收入、普及教育、培育人才、改善衛生醫療、環境保護”等援助方向均依台“邦交國”國情而擬定。這種為受援國量體定做的援助做法在2010年1月台當局對海地地震的援助賑災中表現得相當突出。馬英九在提出的海地災後複建的4項計劃中特別指示，在組合屋的設計上要考慮海地的生育率、天氣因素；“希望村”的數量、規模要先行調查海地需求再據此投入。台當局援助的醫療藥品也是在事先指派了一位“疾病管制局”的醫師到世界衛生組織確認海地最需藥品後提供的。對南太6 個“邦交國”的援助計劃也是根據各國國情及需求而制定，各有側重。

　　所謂“一套”計劃，即加強技術援助之外的配套服務，變以往追求急功近利式的短期計劃為建構自力更生能力的長期規劃。馬英九特別強調，要“在每一個友邦發展出一套量身打造的援助計劃”，“我們不是只給他們魚，也教他們釣魚”，“不光只教他們釣魚，也教他們怎樣賣魚、怎樣吃魚”，亦即“援外政策白皮書”所稱，不僅要提供物資援助，更“要注重相關技術人才培養等一整套的援助服務”，“要幫友邦建立起相關產業的技職體系”。

　　（二）以環境保護、人道援助為援外利器

　　台當局經濟發展強項是台當局援外的優勢資源，從技術層面看，主要集中在教育、醫療、人道、資訊通訊、環保等領域。在新的島內科技發展與國際需求下，馬英九當局在援外強項工具中更加突出強調環境保護、人道援助方面的技術與經驗。

　　環境保護方面，鑒於台“邦交國”中多分佈於太平洋、加勒比海之島國，受氣候變化帶來的環境危機問題相當突出，加之生態環保是聯合國“千禧年宣言”所列8項發展目標之一，且既成當今熱點議題，亦非單方力所能及，因此，同處島嶼地理環境的台灣，以環保議題為切入點參與國際合作更具正當性、可操作性、可支持性。“援外政策白皮書”指出，未來台當局在環境保護議題上的援外主要專案包括，“地理資訊系統（GIS）技術”、“太陽能光電”、“沼氣運用之再生能源”、“廢棄物處理與資源回收”等節能減碳方面。

　　人道援助方面，由於其可强化援外的“合法性”，又有島內民意共識，以及人力、經驗基礎，因此，2008年9月馬英九在視察“國合會”時就明確提出，未來援外工作要加強人道援助。據此，“援外政策白皮書”稱，“我援外工作……將秉持‘以人為本’之核心價值，發揮‘人饑己饑，人溺己溺’之人道精神，及時對亟需協助之國家提供援助”。2010年3月，馬英九更明確表示，“以人道作為外交主軸很重要”“只要穩穩抓住人道的普世價值，就一定能讓中華民國在世界上站得穩，受到尊敬”。馬英九上台以來，台當局已對海地、智利、葡萄牙等“邦交”與非“邦交”國家進行了多次人道救助。

　　台當局以環保和人道作為援外利器，目的正如2010年1月馬英九所稱，人道援助做得好，再加上節能減碳，“台灣的形象”就“會出奇的好”，“很多的難關就比較容易突破”。

　　（三）投入更多資源協助島內非政府組織發展，特別是與國際接軌

　　馬英九當局在對外援助的政治、經濟層面之外，突出強化了社會層面的拓展，其中，在結合民間人力資源時特別重視島內非政府組織的參與。

　　島內非政府組織經過長年發展，已涵蓋工商、金融、學術、科技、文化、環保、生態、醫藥衛生、宗教、婦女、體育、觀光、慈善等各領域，他們在島內公共政策領域扮演越來越重要的角色，其中不少非政府組織通過區域聯盟、組織交流以及國際人道合作等行動走入國際社會。目前在台“內政部”以及各縣市登記的島內非政府組織總數超過4萬個，其中有2158個加入了國際性非政府組織。為了整合島內非政府組織資源，借其力量提升台灣的國際形象，擴展國際活動空間，早在2000年10月2日台“外交部”就成立了“非政府組織國際事務委員會（簡稱“NGO委員會”）”，協助島內非政府組織活動以及與國際接軌。其接軌途徑有二，其一，與國際非政府組織如美慈組織（ Mercy Corps）成立共同相對基金來執行國際緊急災難救助；其二，由合作的國際非政府組織如“糧食濟貧組織”、“行動救援”等提供資金供台技術團執行技術協助計劃。鑒於長期以來島內非政府組織人才不足、經費不夠、經驗缺乏及渠道不夠暢通等方面的問題，2008年12月，“外交部NGO委員會副主委”吳建國曾拜訪“國際美慈組織”、“美國國際志工交流協會”等國際NGO組織，討論雙方合作事宜。

　　2009年12月馬英九強調，“NGO是兩岸相互尊重及合作的重要領域”，籲大陸將“兩岸和解氣氛由官方延伸到非官方”，還指示相關單位投入更多資源協助非政府組織發展，明顯表露出其以非政府組織為工具積極擴展國際參與的策略意圖。

　　（四）建構專業化、制度化的援外機制

　　馬英九上台後，援外機制向專業化、制度化方向建構。具體表現在如下三個方面。

　　1.援外最高法案“國際合作發展法”出台。

　　島內對援外制度化的要求始終強烈，但長期以來，除了零散的相關幾個“辦法”之外，尚未出台一部賦予援外制度法源的最高法案。1999年台“外交部”擬定了第一部援外法案——“國際合作發展法”草案，尚未報“行政院”審查，就因“921地震”而擱置。民進黨上台後擬定的“國際合作發展法”草案在“立法院”審議“一讀”後也再無進展。

　　馬英九上台後，“行政院”於2009年11月通過“外交部”提交的“國際合作發展法”草案。2010年5月18日該草案在台“立法院”三讀通過。依照該法條文，“辦理國際合作發展事務的國際合作對象，包括外國政府，政府間國際組織、NGO團體或是經過政府認可的外國機構；國際合作事務的範圍包括參與雙邊或多邊合作發展計劃，促進友邦或友好國家的社會、經濟等發展，或是對遭受天然災害或戰亂國家人民，提供人道救援。方式則包含技術協助、投資、貸款、捐款、保證和實物贈予等”。“國際合作發展法”的出台，顯示了台當局寄望援外政策“走上專業化、制度化”的“正路”。

　　2.基本延續“外交部主管、國合會執行”機制。

　　台當局的援外機制隨著援外內容的擴大而逐漸從1970年代單一的“農委會”主管及其機構“海外會”執行、1989年“經濟部”、“外交部”並行主管及隸屬“經濟部”機構的“海合會”執行，過渡到1995年7 月“外交部”主管及其機構“財團法人國際經濟合作發展基金會”（簡稱“國合會”，1995年7月取代 “海合會”、1997年7月兼併“海外會”）執行，完成援外機制由“外交”系統、經濟系統雙軌制轉為以“外交”系統為主的自上而下的一軌制建制。馬英九上台後，基本延續由“外交部”主管的機制，2009年5月還明確授權“國合會”“負責規劃與執行國際援助及合作計劃”。

　　“國合會”成立於1996年7月，是台當局援外決策主導權轉到“外交部”後，“外交部”以民間基金會的形式成立的專門援外機構，也是台當局“政府體系”中唯一以援外事務作為核心工作的機關。“國合會”設董事11至15人，監事3至5人，均由“行政院長”遴聘。目前，董事長由“外交部長”兼任，其它董事包括“經濟部部長”、“中央銀行”總裁、“行政院農業委員會主任委員”、其它有關部會首長、專家學者及全國工商團體代表。

　　“國合會”的業務主要有三項，一是辦理“外交部”委辦之駐外農、漁、醫療、經貿及工業服務等技術團與“外交替代役”。至2008年12月底，“國合會”已於非洲、中南美洲、加勒比海、亞太及亞西等地區計28個國家派駐技術團、醫療團、工業服務團及投資貿易團等計33團，實派技術人員224人，共執行包括農藝、園藝、漁業、水杉養殖、畜牧、食品加工、職訓手工、醫療、水利、農機、交通、貿易投資等89項合作計劃。2009年11月派遣第九屆“外交替代役男”至23個國家27個駐外技術團服務。二是運用其基金和孳息執行有償的投資、貸款與投資授信保障業務。近幾年，“國合會”每年簽約之融資計劃80餘件，含括公共工程、農業部門、社會部門（包括環境、教育）、私部門（包括工業區開發、微中小企業貸款），以及緊急救助等幾類。2009年“國合會”出資300萬美元通過“歐銀-台北特別基金”參與歐洲復興開發銀行的羅馬尼亞ProCredit Bank貸款計劃，以協助東南部歐洲國家的中小企業發展。三是無償的技術協助，包括專家顧問諮詢、功能提升、專案研究、海外支持工作團、國際人力資源發展業務、人道援助等業務。

　　3.強化援外監督。

　　台當局負責援外監督事宜的單位有三，一是負責援外預算審查的“立法院”；二是負責對援助政策、成效進行總體檢討的“監察院”；三是按期赴受援國檢視與評估援外專案進度、工程品質和計劃成效，並定期向“立院”提出執行情況報告的“國合會”專業人員。

　　2010年5月通過的“國際合作發展法”明定，“主管機關或其他政府機關機構辦理國際合作發展事務時，應進行規劃評估、執行監督及績效考核”，“應每年擬具推動國際合作發展事務報告，報請行政院轉送立法院備查”；“國際合作發展事務屬公共工程計劃且金額在 500萬美元以上，由政府全額援助，主管機關自辦的計劃或應受援國政府請求在台灣境內辦理的採購，應附客觀公正第3人的可行性評估意見”。

　　總之，長期以來，台當局援外目標受到“外交”、經濟“兩條腿”並行機制的干擾，政治、經濟目標的優先順序難以達成共識，甚至相互掣肘，在援外操作的過程中無法可依，違章濫權，甚至成為政治、“外交”的亂源，也使島內民眾對援外政策和策略不斷提出質疑。馬英九當局整合援外機制，厘清援外目標，說明援助內容及策略，有助形成島內共識，提升援外效率。使援外走上“專業化、制度化”的“正路”。

　　四、馬英九當局援外特點

　　馬英九當局援外新政策與新做法體現出如下幾個特點：

　　（一）調整援外理念、準則、模式、價值觀等以符合國際潮流

　　冷戰結束後，國際上政府開發援助無論是援助國的援助動機，還是援助國對受援國的選擇，都發生了根本性的變化，對外援助不再是以維持本陣營的同盟關係進而維持兩大敵對陣營的對抗為目的，援助也從以援助國的國家利益為出發點轉為配合受援國的發展需求。基於此，2000年9月、2005年 3月聯合國大會和聯合國經濟合作暨發展組織舉辦的國際會議先後出台“千禧年發展目標”、“巴黎援助成效宣言”，成為當代世界各國對外援助的新目標與新準則。馬英九當局的“援外政策白皮書”明確標榜“參酌千禧年發展目標”、“依循‘巴黎宣言’揭櫫之準則調整援助模式”，突出量身打造、因地制宜、相互負責、成果導向、多邊協調的援助準則，不僅希望在此基礎上建構起適應國際潮流的“國際合作夥伴”的新型援助關係，也以環保和人道等全球焦點議題作為援外重點內容，在援外基本面上，從理念、準則、模式、內容上全面契合國際潮流與需求。 

　　特別值得提出的是，馬英九當局在援外道德性上也刻意彰顯符合西方主流價值觀念。道德意涵在西方發達國家的援外中不僅是標舉的旗幟，更是要履行的法律義務。特別是歐洲援外法案就明確將人道目標與基本的人權原則寫入，並在援外活動中以“附加條件”的方式加以強制落實。如國際社會對南太地區受援國（主要是台“邦交國”）援助的同時，在該國推行“廉政計劃”，以援助為工具推動受援國的所謂“民主改革”。而李、扁當局以收買、賄賂為手段“援助”這些“友邦”，不僅無助受援國的經濟發展，反而助長受援國高層的貪腐，不僅為該國民眾詬病，也給該國的其他援助方帶來相當大的困擾，不少援助國開始疏遠甚至厭惡、排斥台灣，對台擴展國際參與極為不利。因此，馬英九當局突出強調“台灣所作所為”要“反映民主、和平與人道救援的核心價值”， “要讓‘和平、人權、人道’這些普世價值成為台灣的新形象”，以爭取國際社會的認同與支持。

　　（二）援外操作首務“誠信”、“尊嚴”以追求“讓人尊敬”的台灣“正派形象”

　　2009年4月馬英九表示，“國際間很需要誠信”，“在雙邊關係上”，台灣“在外交孤立”下“很重要的籌碼就是誠信，台灣的誠信能換取到和其他國家的互信，這樣空間就會增加”。2009年6月，馬英九表示，“政府的援外是強調傳統儒家文化的‘濟弱扶傾’，‘進取而不掠奪’”，“台灣應該好好幫忙這些國家脫離困境，而不是只是要他們在國際上支持台灣而已”，台灣要“以正派外交贏得友誼”，而“讓人尊敬”是“正派外交”的“政策核心”。

　　馬英九當局的援外政策一改台當局以往直接追求政治效益的做法，寄望回歸援外專業的基本面，通過制度化的機制建設，“正當、合法、有效”三原則的確立，要求所有程序都展現“負責、透明與良治”，讓受援國高層感受到台當局的體貼和尊重，讓受援國民眾感受到台灣援助的“誠意”和“實在”，讓國際社會感受到台灣的“負責任”與“積極”、“低調”，總之是讓外界認為台灣的援助極富“有用性”、“關鍵性”，進而達成以誠意、體貼博感情，以理念、專業樹形象，以實在、成果固關係的良性局面，這就是馬英九所要的援外的“尊嚴”所在，也體現了馬英九當局摒棄過去的“收買外交”、“弊案外交”模式，重塑“外交格局與風格”，樹立起台在國際上的正面形象的企圖心。

　　以“誠信”、“尊嚴”追求台灣“正派形象”，這是馬英九當局與李、扁時期的援外做法截然不同之處。

　　（三）以展現“台灣軟實力”的援外作為深化對外關係

　　2009年10月馬英九稱，“把經費放在軟實力的交往，讓世界認識台灣、喜歡台灣，進而支持台灣”。2010年3月馬英九再稱，“貫徹正派外交，以軟實力展現台灣的價值，可以得到國際社會的肯定與尊敬”。2009年3月馬英九還明確表示，檢討援外政策，是“希望與國際組織建立聯繫渠道”，“共同推動”援外合作計劃，“達到過去沒有辦法達到的領域”。可以說，馬英九當局援外的實質在展現“台灣軟實力”，並在此基礎上鞏固“邦交”關係，爭取各國認同和支持，擴大國際參與。

　　由於援外較之其它外交手段，涵蓋了雙邊與多邊關係，涉及政治、經濟、社會、教育、人道等多層面議題，政治性也較弱，具操作的主動性，因此，隨著馬英九當局的“外交”策略轉向以“誠意、尊重”為先導，“以人道、經貿、文化為內涵”，其作為“活路外交”工具的優勢更為凸顯，而作為工具內容的台灣的“軟實力”，包括所謂民主自由、人道人權、資訊產業、節能環保、研發能力、愛心公益團體的人道援助等，更有機會隨著台當局的人道救助、全球性議題中的區域國際合作等雙邊與多邊援助而展現出來。馬英九稱，“我們的外交以正當、合法、有效的外援方式來進行，受到國際媒體非常正面的評論，未來應該要繼續下去”。可以預見，在“活路外交”下，援外將成為台當局展現“台灣軟實力”並深化對外關係的更為主要的手段。

　　五、馬英九當局援外效果評估及值得我關注的方面

　　（一）馬英九當局的援外獲致初步成效

　　“外交休兵”與“正派外交”，使馬英九當局的對外交往契合國際形勢與需求，因此，其援外作為初見成效，表現在：

　　1.“金援”負面形象有所改變。隨著援外政策的調整及推動落實，馬英九當局的新援外政策和做法不僅已開始被中南美洲和南太地區的“邦交國”接受，台當局“對友邦援助款的使用”也“漸具發言權”，其援外表現也開始受到國際社會的關注與正面肯定。如美國時代雜誌、紐約時報、華盛頓郵報、日本朝日新聞、德國德通社、歐盟“議會雜誌”、韓國東亞日報等國際媒體對台援助海地的情形紛紛予以報導，澳洲媒體更是肯定“台灣洗刷‘支票外交’之惡名”。

　　2.“邦交”關係暫時穩住。馬英九上台後鑒於“邦交”不穩，提出兩岸“外交休兵”，且“不反對”“邦交國”與大陸發展民間經貿關係，加之援助計劃的實在、用心，援外內容契合受援國國情與民生需要，故援外新政策獲得“邦交國”認同，與有些“邦交國”的關係“原本評估是紅、黃燈，但到了去年八月後就全轉為綠燈，至今23個友邦全留下來”，而聖文森特等“邦交國”還以議會決議案或口頭方式，支持台灣再以觀察員身份參加世界衛生大會（WHA），並以適當及有意義方式參與國際民航組織（ICAO）及聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）。

　　3.國際參與空間有所擴大。在新的援外作為下，一些原本厭惡李、扁時期“外交”做法而與台當局疏遠的國家如澳大利亞、新西蘭等，均表示願與台合作在南太平洋國家進行援助計劃。2010年3月25日，以澳大利亞為首的南太平洋15國組成的“區域援所團”扭轉了長期以來拒台灣於門外的態度，馬英九得以受邀“秘訪”該組織總部，並聽取總部代表的簡報，預示著作為所羅門群島最大援助方的台當局重啟與南太區域援助組織的合作關係。台“外交部長”楊進添稱，未來“將續尋求與區域組織以及主要捐助國如澳大利亞、新西蘭、美、日、歐盟的合作機會與模式”。

　　4.援外效益有所提升。雖然馬英九當局援外規模在島內經濟受全球金融危機影響，以及捨棄“金元外交”做法等因素作用下有所縮小（多年來台當局援外經費約佔當年GDP的0.14%左右，而2009年佔GDP 的0.11%），但援外的效率和效果卻有較大的提升，不僅穩住“邦交”關係，國際媒體也多有認同與肯定，甚至亞洲華爾街日報、歐盟“議會雜誌”等還呼籲國際社會“思考台灣在國際舞台被邊緣化的處境”，為台當局被排斥在國際組織的大門之外而抱屈，一定程度上“顯示在活路外交政策下，不必增加預算規模，即可獲得更大效益”。

　　可以說，通過援外，以“軟實力”樹立台灣正面形象，有利台當局尋求國際社會的認同與支持，進而擴大並深化台當局的對外關係。

　　（二）台非政府組織在人道援助中將更為活躍

　　人道援助領域是台灣能施展於國際社會的強項，且主要是通過幾個從事人道援助的島內國際性非政府組織，包括慈濟、法鼓山、國際佛光會、世界展望會、家扶中心、紅十字會等來釋放能量，這些組織行動力較強，僅2008年間，包括上述等20個民間團體對開發中國家之捐款及物資捐贈總額已逾 7000萬美元，其表現在國際社會廣受肯定。因此，在全球氣候變化帶來的環境問題增多、人道援助機會增多的客觀情勢下，台有了更多的機會參與國際援助，而島內非政府組織的人道援助正可為台當局爭取更多的國際認同和支持，也將是台今後強化對外關係的重要途徑。在兩岸“外交休兵”下，馬英九已提出，“幫助人家不是看有沒有邦交，而是看有沒有需要”，“無論世界哪個國家有難，台灣都會去幫助”。“援外政策白皮書”亦稱，未來，“將續與國內實際從事國際人道救援之非政府組織及政府相關部會協調”，“共同建立‘台灣民間團體國際人道援助聯繫平台’”，以“整合資源”，並將“協助”島內民間團體與國際非政府組織“合作執行國際人道援助計劃。”2009年4月至10月，在台當局的支持下，慈濟功德會、國際佛光會、紅十字會、路竹會等島內NGO已經出席國際會議600餘次，參加國際活動100餘場次，並協助邀請重要國際NGO團體負責人赴台訪問。2010年海地強震後，世界展望會、路竹會救助海地的計劃均由“國合會”提供經費支持。2010年6月初，“外交部”將率領台灣路竹會、慈濟等9個團體參加“美國國際志工行動協會”年會；6月底，“國合會”則將舉辦2010年“東亞NGO”論壇。今後，在台當局的全力支持下，台非政府組織在國際人道援助中將更為活躍。

　　（三）在人道援助中謀求“外交附加價值”

　　由於人道援助可降低政治敏感性，其影響力能夠通過雙邊與多邊合作到達任何需要救助的國家和地區，有助台當局突破在國際社會中的政治瓶頸，甚至較易在人道援助的過程中在非“邦交國”進行具有“主權”象徵意義的政治、“外交”甚至軍事利益操作，人道援助成為台當局謀求“外交附加價值”的便利途徑。如2010年1月救援海地震災期間，台空軍主動向美國提出申請，乘援助之機以“邦交”關係和台美關係為著力點，與美國聯手“創下台C-130H軍機從台灣飛越太平洋並遠航過境美國”的“首例”，這正是打著人道援助的旗號行軍事訓練之實，同時也深化了台美軍事關係的典例。

　　馬英九曾明言，軍機參與援助是他在台北市長任內就有的構想，執政後也立即與軍方商討其可行性。從台空軍運輸機2009年10月參與救助菲律賓颱風災害、2010年1月參與海地賑災，以及馬英九還提出“別的地方是不是也能這樣”的期待，可以預料未來軍方介入人道援助或將成為常態。

　　綜上所述，馬英九當局新援外政策及做法不僅使其“外交”目標獲致初步成效，也使其“外交”籌碼有增加趨勢。兩岸關係在對外援助領域進入了新的階段，為未來我在“一個中國”的大原則下，推動兩岸援外走上相互借鑒、彼此合作、共同發展之路提出了新的課題。