在國際經援體系中，台灣扮演著一個非常特殊的角色。早在五十年代，即台灣自身尚嚴重依賴美援之時，出於維護“中華民國國際地位”的動機，它就已參與到國際經援行列中了。九十年代以來，金錢或者説經濟實力幾乎成了台灣對外拓展所謂“國際生存空間”的最大利器，對外經援更成為台灣當局推行“務實外交”，追求台灣“獨立主權”的主要手段。本文將從台灣對外援助的運行機制、基本動機及基本特點等三個方面探討台灣當局對外經援行為的實質。
　　
　　一、“外交部”主導對外經援體系的形成
　　
　　五十到六十年代，台灣對外援助的形式主要是基礎性的農、漁、輕工業技術支持，援助資金主要來自在本土銷售外國剩餘農産品，在總量上看資金援助的份額很少。到1980年，台灣在大約50多個不同國家派遣了2000多名技術援助人員，大部分受援國是與台灣有“外交關係”但經濟極端落後的非洲與拉美國家。八十年代末，台灣積累了較强的經濟實力，援外的資金基礎不斷加强。於是，台灣對外援助的項目除了仍保持農業尤其是技術援助外，增加了金融貸款、政府投資贈款以及對多邊國際外援組織的捐贈等内容，這部分新增内容在份額上不斷呈擴大的趨勢，外援對象也從“邦交國”逐漸發展到非“邦交”國。
　　
　　隨著對外援助能力和需要的不斷增長，台灣當局逐漸建立起一套較完整的運行機制，其外援行為更為制度化。首先，援外案的決策與指揮主要由“外交部”和“經濟部”共同負責。其次，根據各個具體援外案的實際安排與需要，“教育部”、“國防部”軍醫局、行政院農委會、衛生署及各縣市政府等組織機構也參與其中。第三，援外預算或編列基金都從台灣當年的“外交經費”中支出，不單獨編列。第四，在具體執行中，負責機構主要是“國際技術合作委員會”、“國際經濟合作發展基金會”和“國際人道災難救助基金會”三個機構，這三個組織基本建構起了台灣對外經援的體系。
　　
　　“國際技術合作委員會”最早創立，最初叫“行動指導局”，成立於1961年，象徵著台灣的海外技術援助行動的開始，該委員會當時專門負責對非洲和拉丁美洲國家提供農業技術援助，為了鞏固在聯合國的席位，拉住非洲國家，這個委員會曾提出過一個“先鋒計劃”，後來發展成為“中非技術合作計劃”，成為穩定非洲“外交”的有力工具。到1991年止，台灣在非洲國家為主的共31個國家派駐有43個技術團，其中包括32個農技團，6個漁技團，2個手工藝團，2個醫療團，海外技術人員有421人。1995年台灣又協助斯威士蘭搞水資源、旅遊觀光的開發；1996年，台灣提供4000萬美元給南非成立職業訓練中心，並派專家進行指導，給南非每年培養5000名各類技術人員。
　　
　　由於經濟的增長和突破“外交困境”的急切需要，台灣日益重視經濟因素在“外交”事務中的作用，1988年11月，台灣“經濟部”成立了“海外經濟合作發展基金會”（海合會），海合會成立時的基金為2.2億美元，目標定為新台幣300億元，折合美元11億左右，成立時的主要任務是專門負責實施一項在5年内向“友好”的發展中國家提供這筆支援的計劃，成立僅三年，該基金會的編列基金已達3億多美元。很快，海合會發展成為台灣對外援助的主要執行機構，其目標主要是（一）協助友好開發中國家發展經濟；（二）拓展與開發中國家的經貿關係；（三）配合台灣重返國際社會；（四）突破台灣的“外交”困境。由這些援外目標來看，台灣對外經援具有高度政治性與“外交性”。
　　
　　為集中統一管理對外援助，並將對外經援更好地協調到“務實外交”的目標下，對外經援的主導權由“經濟部”轉到了“外交部”，1996年7月台灣“外交部”以民間基金形式成立了專門援外的組織——“國際經濟合作發展基金會”（國合會），次年“海合會”並入“國合會”，“國合會”成為“統一援外事權，統合援外資源”的最主要機構，當年基金數額便達20億美元。
　　
　　“國際人道災難救助基金會”成立於1990年，宗旨是建立台灣與受援國之間的“友好關係”，顯示台灣的經濟實力，以及“台灣作為國際社會一份子”，積極參與國際災難救助行為的能力。該基金會設立剛一年即為菲律賓、韓國、馬拉維等十一個“邦交”和“非邦交”國提供了250多萬美元的援助。另外在海灣危機中，台灣當局也以該基金會的名義向戰爭受難國約旦提供2000萬美元援助，向土耳其提供500萬美元援助。1999年6月，李登輝越過“外交部”，召開記者招待會，宣佈將為科索沃難民提供3億美元的無償援助，用於難民救濟和戰後重建，引起了島内和海外的很大反響。
　　
　　在以上三個機構架構的援外體系中，決定援外行為的核心要素是經援預算，它的規模與分配直接影響了經援效果。由於台灣的經援預算並非單獨編列，而是從台灣的“外交經費”中撥出，因此援外經費並不確定，在GNP中所佔的比例也很有限。每年台灣的國際活動經費由三個部分組成，即撥給“國際經濟合作發展基金會”、“國際技術合作委員會”和“外交部”的預算，其中“國合會”、“國技會”的預算理論上都是用於外援。1991年，“國合會”得到撥款4,800萬美元，“國技會”得到200萬美元，而“外交部”用於國際活動的預算1.88億美元，其中也有小部分要用於外援和救災援助。即使“外交部”的預算全都用於外援，那麼再加上“國合會”、“國技會”的預算，台灣對外經援的資金總額為2.68億美元，約佔台灣國民生産總值的0.16%。1997年9月，“國合會”曾宣佈，該組織原有116億元新台幣的基金已快要用光，為應付當年危地馬拉等國援助項目，需要新編列184億撥款。現在該機構保持著150億新台幣的經費，台灣每年為“國合會”編列20億左右的預算。2005年，根據台灣“行政院”送達“立法院”的年度總預算，僅公開部分的台灣當局2006年捐助外國政府與團體的經費已達89億新台幣。
　　
　　二、台灣對外經援的政治考量
　　
　　世界上並不存在無緣無故的援助或投資，對外援助的旗幟下並沒有更高的道德原則，任何一種國際行為的背後或明或暗地附帶著政治或經濟利益的追求。美國學者摩根索認為，無論什麼形式的對外援助，本質都是政治性的。
　　
　　表面上呈非政治性的人道主義援助和發展援助最終目的也是保持國際力量對比的現狀，也具有政治性。華爾兹更認為，經濟援助實質上就是給自己爭取盟友和朋友，與行賄沒有差異。台灣對外經援行為因其特殊的國際地位更具有明顯的政治與經濟因素。
　　
　　就政治上的考慮而言，一方面，對外經援在一定意義上可以滿足台灣人“出頭天”的心理需要，運用得當將較易得到島内輿論的呼應，增强民眾的自豪感。台灣官方一直聲稱，台灣不能“忽略與經濟實力相稱的國際責任”，台灣具有“回饋國際社會”的經濟潛能，渴望樹立起一種“非坐享其成者”，“一個願意參與國際事務並願意在需要時隨時提供幫助的國家的形象”。在當局看來，提供外援可以一方面表示台灣渴望融入國際體系，願意分擔國際責任，另一方面也可以表明台灣有能力幫助他人，因此，台灣當局認為對外經援如果能充分制度化、透明化，計劃得當，收益顯著，是對民心的極大鼓勵，更可以增强台灣政權的“合法性”與穩定性。2001年6月，台灣《中國時報》民意調查組針對台“金援外交”問題進行了民調，結果顯示60%的受訪者對陳水扁的近期出訪滿意，20%的人不以為然；63%不認同金錢可以穩固“友誼”和維
　　
　　持長久“外交”關係，21%則覺得台灣的“外交”處境困難，以“經援”爭取友邦是可以接受的。63%認為陳水扁的中南美洲之行對提升台灣在國際舞台的能見度大有助益，28%覺得效果不佳。
　　
　　另一方面，更重要的是，經援作為“外交政策”的工具，效果最為立即和顯著。台灣對外經援和救災救難帶有一定的謀求經濟與貿易發展或人道主義的非政治性色彩，易於被國際社會接受，且較不易受到中國政府的正面批判。但是，90年代以來，這種對外援助已由過去的“醫療團”、“農耕隊”、“工程隊”等項目形式演變成直接的金錢援助。對外經援發展成為金錢賄賂外交，成為當今世界的一種特異現象，這顯然是台灣當局的“台獨”需要和某些小國政客的貪慾自然結合的産物。
　　
　　1991年台灣捐贈“歐洲重建與發展銀行”一千萬美元，該銀行總裁在當年訪台時，就給予了台灣觀察員的身份。同年，台灣還給“中美經濟重整銀行”捐贈了一億五千萬美元，之後，台灣就成為了該銀行的正式會員，“中華民國”的“國號”還可以自由使用。1999年1月，台灣同意在未來十年内給馬其頓提供16億美元的援助和投資，很快馬其頓就宣佈承認台灣當局，並支持其加入包括聯合國在内的國際組織。2004年2月，據美國《巴爾的摩太陽報》報導，台灣在基里巴斯總統大選中企圖以現金資助候選人，並最終以每年800萬美元的援助與這個人口只有8萬人的國家建立了“邦交”。
　　
　　為了使經援取得最佳的政治效果，台灣當局在選擇援助對象上設定了一些條件。根據2000年台灣“外交部”的《國際合作法草案》，台灣援外的優先次序是“邦交國”、具有“建交”潛力的友好發展中國家及具有發展潛力的友好發展中國家。其中，對“邦交國”的援助基本目的是“固邦”，按照其國際影響力大小排列次序，提供數量不一的援助。對於“非邦交”國，根據其自身經濟狀況和在“外交”上可能為台灣提供的幫助而確定援助次序。
　　
　　由於非“邦交”國對於台灣拓展“外交”空間有特别重大的意義，因此，台灣當局對“非邦交”國的援助特别考慮了政治利益交換的可能性。台灣當局曾計劃了一個分三級與非“邦交”的受援國對等交換的方案，以確保援助的效果。第一級為負債較輕的非“邦交”國家，台灣當局可負擔全部或大部分外債的清償，條件是必須與台灣恢復“邦交”；第二級是負債很重的國家，台灣當局負擔部分債務或加强在該國的投資，交換條件是對方必須在國際組織中協助台灣獲得會籍，或讓台灣在該國設立商務代表處；第三級是對台灣當局一向“不友好”的國家，一般不列為經援對象，除非明顯改變對台灣的態度。
　　
　　台灣對外經援在壓倒一切的政治動機之下,也考慮了一定的經濟互利性,尤其是對那些有一定發展潛力和市場空間的非“邦交國”。關注經濟收益主要出於兩方面的壓力。台灣對外經援不得不關注經濟收益主要出於兩方面的壓力。一方面是經濟部門的壓力。台灣外援的計劃與預算是由“外交部”管理和執行，但決策上是由“外交部”和“經濟部”共同負責，並受其他一些機構和部門的制約。“經濟部”强調資金充分有效的利用，認為對外經援或投資不得不考慮一定的經濟回報，希望通過對外經援減輕由於台幣增值，勞動力短缺，工資上漲，環保要求日益高漲而帶來的壓力，降低過多的外匯儲備的風險，平抑近年來的對外貿易不平衡。
　　
　　另一方面台灣民間也要求當局援外行為要呼應台灣向海外投資的需要。台灣擁有巨額外匯儲備，島内産業對外投資的需要和能力不斷增長，許多私人投資者希望在官方外援營造的有利環境中，獲得較好的待遇與投資保障。為此，島内的一些利益集團和投資者紛紛要求增强台灣外援的商業性質、刺激雙邊的貿易往來，爭取一些互利性的投資項目。
　　
　　在這兩種壓力作用之下，90年代以來台灣外援的流向在主流不變的情況下，開始有了微妙的變化，增加了一些有經濟發展潛力、與台灣能保持互利經貿關係的國家與地區，如東南亞地區、波羅的海國家和前蘇聯各個共和國。
　　
　　例如東南亞在台灣外援計劃中一直是重點考慮的地區。東南亞與台灣在地理上的接近和該地區經濟的增長，使其深受台灣當局重視。然而，台灣當局在發展與東南亞關係的計劃中，雖然也要求這些國家對他們的金融援助、金融合作予以“政治回報”，但這些考慮是相對隱性和長期性的，而建立互利性的經貿關係則是比較顯性和較易實現的近期目標。由於考慮到經濟上的互利性，台灣對東南亞主要採取投資和技術合作的形式，少有對中南美洲那樣的直接金援。自2000年以來，台灣對東南亞各國的投資，每年在300件以上，到2005年底，台商在東南亞投資金額累計達475.1億美元，當年，台灣與東盟10國的雙邊貿易總額達476.4億美元，佔台灣對外貿易總額的12.8%。
　　
　　東歐國家和波羅的海沿岸國家由於經濟基礎較好，也在台灣的援助名單内，不過，在與這些資金緊缺、急需經援的東歐國家打交道時，由於政治原因並不適宜作直接援助，台灣選擇了彈性的援助方式，即利用多邊途徑提供援助，如台灣答應通過歐洲復興開發銀行捐一筆1000萬美元的特殊基金用來發展市場經濟，大部分以貸款形式援助前蘇聯各共和國和東歐各國，其中的20%用來鼓勵在歐洲的台灣投資商並協助他們從台灣購買有關産品。
　　
　　總之，政治與“外交”利益始終是台灣對外經援的最主要動機，台灣當局希望藉助對外經援，建立廣泛的援助依存關係，從而增進台灣與受援國之間的實質交流與政治關係的發展，或通過經援換取受援國為支持台灣加入某些國際組織摇旗呐喊。而在經濟上則希望通過對外援助計劃的實施“潛在地”促進海外貿易和投資，為台灣海外私人投資項目培植一定的社會基礎，為台灣不斷增長的對外投資鋪平道路，使投資順利地紥根並獲得效益。
　　
　　三、台灣對外經援的基本特點
　　
　　第一，以雙邊經援為主。國際上的對外經援活動主要通過多邊援助、雙邊援助和非政府援助三種形式進行。多邊援助由多邊開發銀行和多邊援助機構提供；雙邊援助是由援助方中央或地方政府提供；非政府組織除了自有資源外，還受到多邊援助機構和援助國政府的資助。
　　
　　台灣重視雙邊援助，與台灣的援外動機有密切關係。在原因上分析，（一）是由雙邊援助的自身特點所決定的。一般來説，雙邊援助要比其它兩種援助方式更易傳達影響力，更易附加某些條件，在援外的實際執行層面上也較易且較快執行，行政管理的程序較少。這些特點對於台灣尤其重要，因為它可以更容易地使台灣的國際活動帶上更多的官方色彩，更容易强化與提升雙邊政府間的政治與“外交”關係，例如，台灣當局特别强調了政府與政府之間官方經援協定的簽署。（二）台灣不具備國際公認的主權國家地位，很多國際多邊援助組織並不接納台灣為正式會員，參與這種多邊援助項目難度較大，較不易實現台灣的政治目的，而且多邊援助一般採用一攬子援助方式，受援國並不直接知道誰是自己的援助國。（三）台灣的非政府對外援助主要集中在人道救援領域，而且資源有限，分佈區域隨機性很大，也不易於附加政治目的。
　　
　　第二，對外援助和對外投資互相補充。台灣對於一些新開拓的區域，一般是經援先行，投資跟進，在一些有經濟發展潛力的地區則以投資為主。台灣在東南亞的經援案由於中國大陸的高度關注和干預一般件數有限，且較少使用直接援助的方式，而是以提供中小企業融資、興建工業區和各種技術援助為主，一般涉及投資金額非常巨大，例如，1986-1989年間，台灣對泰國、馬來西亞、印尼和菲律賓直接投資為19.6億美元，貿易總額為159億美元。到1991年，台灣成為越南最大的外來投資者，為越南的經濟輸入了4億美元以上的資金。
　　
　　台灣對拉美“邦交”國的援助與投資則是同步進行。台灣當局為鼓勵島内對拉美的投資還制訂了一項特殊政策，為符合條件的項目提供一種低息貸款，並提供優惠的投資保險待遇。
　　
　　與此同時，台灣經濟部門還試圖推動島内企業在危地馬拉、巴拿馬和哥斯達黎加等國設立出口加工區，甚至為在哥斯達黎加的台灣企業支付大部分的初創費用，如購買建廠土地和給予税收優惠等，這種做法的目的除了加强“邦交”關係外，經濟上的好處還包括抵消美國等發達國家對台灣長期享受貿易順差的不滿，因為台灣本土對美歐的部分出口可以轉交中南美洲國家台灣投資的企業來承擔。
　　
　　第三，以多邊援助化解政治壓力。雖然台灣當局以雙邊經援為主要的援外方式，但由於台灣特殊的政治地位以及台灣經援强烈的政治動機，在對“非邦交國”提供經援時難免會出現政治敏感問題，為防止雙邊援助因大陸反對而陷入阻滯，台灣當局有時也採用多邊援助的方式。早在1991年，台灣“外交部長”錢復已聲稱台灣當局的援外策略之一便是與國際經援組織合作，使台灣提供的經援發揮最大效用，“為此台灣申請加入亞洲開發銀行，歐洲開發復興銀行，中美洲開發銀行的經援活動”，台灣的真實意圖是借迴避敏感問題為由，向負責多邊援助的組織提供援助，雖然從受援國方面台灣可能得不到什麼政治報答，但是，台灣可借此發展與捐助國的關係，捐助國大多比較富裕，因而也相對具有較大國際影響力，台灣與它們合作越多，關係就越密切，比如台灣不僅成為亞洲開發銀行的正式成員，還成為了歐洲開發復興銀行的觀察員以及中美洲開發銀行的成員，在中美洲開發銀行中，台灣的“國號”甚至可以自由使用。
　　
　　雖然台灣不能加入諸如經濟合作與發展組織（OECD）或國際貸幣基金組織（IMF）等專門的國際援助機構或具有援助功能的國際組織，但台灣要求加入國際援助體系的强烈願望和實際舉動仍有助於它强化其與一些捐助國的聯繫，增進它們對台灣的好感，從而提高台灣在國際輿論中的能見度，擴大最終成為國際組織成員的機會。因此，參與多邊外援實質上也是台灣當局一項重要而有效的國際公關手段。
　　
　　第四，對外經援存在嚴重機制缺陷。由於政治與“外交目的”强烈干預對外經援，台灣的對外經援存在機制缺陷，一是指台灣“經濟部”與“外交部”之間在援外案中的衝突關係。
　　
　　“經濟部”持經濟利益取向，關注投資回報，希望詳細、慎重審議經援案，而“外交部”則持政治取向，希望縮短審批時間，抓住政治機遇。兩機構間常常在經援問題上發生衝突，而受經援動機影響，實際的衝突結果往往是“外交部”佔上風，援外案的審理最後還是以政治掛帥，更多地考慮政治上的利益和好處，很少計較經濟代價與回報。這種機構衝突造成的結果是很嚴重的。不是援外資本未盡其用，效益甚差，甚至血本無歸，就是延誤決策，失卻國際機會，而已建立的政治與“外交”關係也因為僅僅維繫在經濟援助之上而十分脆弱和充滿風險。
　　
　　二是指對外經援案在實施過程和資金使用方面缺乏必要的監督，不僅造成某些受援國在與台灣“斷交”後，台灣的貸款和投資難以收回，更可能導致受援國的政治腐敗。例如，台灣“金援外交”引發了一些中南美國家政治震盪：尼加拉瓜、哥斯達黎加、巴拿馬的一些政要，均可能涉嫌巨額競選經費來歷不明、甚至貪污部分款項而受到調查。對於這種現象的發生，尼加拉瓜《新聞報》發表文章指出台灣對所謂“邦交國”的“經援”不過是為了換取這些國家在國際上的支持。這種“金元外交”可能在受援國家内催生腐敗醜行，並建議尼加拉瓜等台灣的“邦交國”立法，規範甚至禁止接受這類所謂的“經援”。文章説，中美洲國家一些政界人士接受台灣賄賂一事表明，“台灣的經援助長了一些政治家不知羞耻的非法致富”。
　　
　　事實上，這一所謂機制缺陷並不僅僅是錢復所説過的，台灣“尚無一套完善的對外經援的操作經驗與制度”的問題。在當前台灣的政治訴求與國際處境沒有改變的情況下，這一困境終難避免。金援引起受援國政治腐敗的問題因台灣援助的特殊目的和某些政客的個人貪慾而難以防範，但内部機制的衝突更為突出，經援案的制訂與實施需要“經濟部”的技術支持，但是更需要“外交部”在“務實外交”目標下把握外援的政治導向，這是經濟利益與政治利益之間難以避免的衝突，也是經濟手段服務於政治目的的局限。
　　
　　當前，在全球化的大環境下，傳統的對外援助行為已演變為聲勢浩大的國際發展合作與發展援助，但對外經援對於實現政治與戰略目標的工具性（而且經常是最便利的工具）以及國際援助體系自身的開放性這兩大特質並沒有發生改變，台灣當局將對外經援視為重要的“外交手段”，視為更不易受到指責和更有效的“台獨”工具，希望通過對發展中國家的經濟援助，使台灣“回饋國際社會”的潛能得到體認，增加台灣在國際上的可見度和承認度，因此，台灣今後將更積極地參與到國際經援的行列中來。然而，由於“經援外交”不可避免的金錢性和功利性，以及台灣援外體系的機制缺陷，台灣的對外經援是十分脆弱和充滿風險的，説其“十分脆弱”，是指這種經援的額度畢竟有限，它能達到的實際效果往往同台灣當局的期待有落差；説其“充滿風險”，是指這種經援即使在短期内達到了台灣當局的預期目標，也非常容易因為受援國内部政局的變化而在頃刻間化為烏有，而且這種“散財童子”的做法在島内也面臨著越來越强烈的輿論批判和民意壓力。

　　（原載：上海《同濟大學學報》（人文社會科學版）2007年12月第6期；第二署名：林紅。）