一、主題意識

　　中共中央總書記習近平在2019年1月2日於北京，全國人大常委會發表《告台灣同胞書》40週年的紀念講話中指出，兩岸同胞要共同傳承中華優秀傳統文化，推動其實現創造性轉化、創新性發展。兩岸同胞要交流互鑒、對話包容，推己及人、將心比心，加深相互理解，增進互信認同。進而言之，雖然兩岸存在共同的中華文化底藴，可是歷經70年的制度隔閡，雙方對於文化的闡釋難免出現差异；尤其在民進黨當局刻意操作“去中國化”下，兩岸更需思索如何推動兩岸文化在共同性上的創造性轉化、創新性發展，爲實現同胞心靈契合打造堅實基礎。特别是在制度文化的認知上，誠如習總書記在上述講話中也提到，制度不同，不是統一的障礙，更不是分裂的藉口。“一國兩制”的提出，本來就是爲了照顧台灣現實情况，維護台灣同胞利益福祉。事實上，不論是在大陸或台灣，一個好的制度是要讓人民安居樂業、豐衣足食，讓人民具有獲得感、幸福感、安全感，爲人民向往的美好生活奮鬥，而這些就有賴於治理能力的優秀與提昇，推進國家治理體系和治理能力現代化。

　　因此，本文擬從“治理文化”的角度切入，在兩岸公共部門現階段出現齟齬的情况下，大陸如何善用公私部門引導與協力的治理，由融合發展、民主協商等路徑，加深相互理解、增進互信認同，建構多數台灣同胞願意接受的兩制台灣方案“治理文化”。

　　二、治理文化的概念與意義

　　何謂文化，在東方中國可溯源到《周易·賁卦·彖傳》所指出的：“觀乎天文，以察時變。觀乎人文，以化成天下”，意思是通過觀察天地運行的規律，認知四季時節的變化；通過注重倫理道德，使人們的行爲合乎文明禮儀。由此觀之，在中國的文化定義是一種規範性的含義，也就是傚法自然規律，成就人文道德，亦即人類文明經由教化形成。事實上，不但古羅馬的西塞羅（Marcus T. Cicero）也有此概念，當代的治理文化亦存在如此的規範性成份。

　　西方對於文化的定義，如英國人類學家愛德華·泰勒(Edward Tylor)在1871年《文化的起源》所説，文化是一個錯綜復雜的總體，包括知識、信仰、藝術、道德、法律、習俗，以及人作爲社會成員所獲得的任何其他能力和習慣。如今從全球化的角度來説，學者夏佛(Paul Schafer)認爲文化是一個有機的能動總體，涉及到人們觀察和解釋世界、組織自身、指導行爲、提昇和豐富生活的種種方式，以及如何確立自己在世界中的位置。

　　因此，聯合國教科文組織成員國在第二届世界文化政策大會上，主張文化的定義是一個社會和社會集團的精神和物質、知識和情感，所有與衆不同顯著特色的集合總體，除了藝術和文學，還有包括生活方式、人權、價值體系、傳統以及信仰。陸揚：《文化定義辨析》，《吉首大學學報》第27卷第1期，2006年1月，第152-154頁。當文化的概念應用到治理時，治理學者希莉(Patsy Healey)、柯非(Jon Coaffee)指出，文化是在人們心目中已經形成的假設、習慣和程序，包括决策模式的認可程度、文化價值的嵌入程度、政策理論和實踐的正式與非正式結構。何艷玲：《特定事件、治理過程與治理文化：一個新的地方治理實踐分析框架》，《華中師範大學學報》第44卷第5期，2005年9月，第26-27頁。

　　從執行層面而言，治理文化主要是指由國家積極地采取一定的手段，或默認民間社會采取一定的手段，對國家和社會進行治理，以期達到和諧秩序的一種文化形態，包括治理主體、治理手段、治理對象、治理目標等方面。徐之順、曹達全：《治理文化現代化的路徑選擇探究》，《南京社會科學》2015年第1期，第100頁。至於此處所指涉的治理（Governance），依據全球治理委員會（Commission on Global Governance）的主張，意指“各種公共和私有的個人和機構，管理他們共同事務的許多方式總和”。依據上述定義，治理是協調衝突或多樣利益，采取合作行動的持續性過程；包括能够强制人們服從的正式機構和制度，以及人們和機構同意或基於利益而理解的非正式安排。Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance (Oxford: Oxford University Press, 1995), pp.2-4.因此，治理包括了公部門與私部門，協調及持續合作的過程，涵蓋强制的正式制度、理解的非正式安排。

　　基本上，治理是“秩序的統治和集體的行動”的建立過程，G. Stoker,“Governance as Theory: Five Propositions,” International Social Science Journal, Vol. 50, No.1,1998, p.17.其源自於拉丁文Gubernare，意謂統治或指導。治理的搆成是多種權威管理人民的統治形式，以及個體致力於型塑他們自己主觀性的自我技術。D. Garland,“Governmentality and the Problem of Crime: Foucault, Criminology, Sociology,” Theoretical Criminology, Vol.1, No.2, 1997, p.174.治理必須有目的，而且應該與秩序區隔，因爲秩序不需要意識到目的或利益；但秩序能没有治理而存在，治理則需要秩序的某些形式。T.J. Biersteker,“The‘Triumph’of Neoclassical Economics in the Developing World: Policy Convergence and Bases of Governance in the International Economic Order,” in J. N. Rosenau and E.-O. Czempiel eds., Governance without Government Order and Change in World Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1992), p.102.

　　學者羅兹（R. Rhodes）則從公共行政與公共政策的觀點，將治理定義如下：第一，組織之間相互依賴：治理包括非政府行爲體，改變政府的邊界，代表公共、私人、志願部門的界綫變得模糊不確定。第二，網絡成員之間持續互動：這是基於交换資源，以及協商共同目標的需要。第三，博弈式的互動是植基於信任：這是受到網絡的參與者協商，而且同意的博弈規則所控制。第四，對於國家有一定的自治權：網絡是自組織的，對於政府没有責任；不過，政府可以間接但不完全的管控網絡。同樣的，學者斯托克（G.Stoker）認爲，治理有五個關鍵點：政府内外的制度與行爲體。作用與責任的界綫變模糊機構之間關係的權力依賴。衆多的自組織網絡。通過使用新技術來“掌握與引導”，不是用“命令”去治理。

　　事實上，學者科爾巴齊（H. Colebatch）也指出，治理是從實踐領域開始，尋找參與者試圖安排的途徑，對於政府的影響，以及參與者與政府機構的關係。舉例而言，若認爲消防部門的存在，原因是政府認識到火灾問題，並對此設計出最合適的機構去應對；或許可以考察人們如何應對火灾風險，留意屋主、鄰居、社區團體、保險公司、地方當局的活動，探究這些是如何成爲政府事務。從這種實踐的觀點，可以更瞭解政府官僚介入火灾風險管理的本質，同時更認識政府官僚與屋主、保險公司、社會組織之間持續活動的關係。王浦劬、臧雷振編譯：《治理理論與實踐：經典議題研究新解》，中央編譯出版社2008年版，第6-20頁。

　　進而言之，治理有三種相互重叠又相互影響的叙述性分析：權威選擇：關注法定權威的結構與行動，注重連貫性與工具性。結構化互動：關注政府内外，有組織的參與者之間互動，這些參與者以不同的方式被承認、被制度化。社會建設：關注什麽是被治理者、有效知識、共同價值觀，誰有權，以及與權威對話的廣泛且長期有效的分析框架。

　　相對於傳統的統治（Government），政策是由集中政治控制的國家和其行政機搆制訂，治理則被定義爲政策制定權分散在國家和非國家行爲者中，特色是没有支配一切的政治權威；下列表格分别由地理、功能、資源分配、利益、規範、决策制訂和履行來比較統治與治理，如表1所示：Elke Krahmann, “The Rise of Non-State Actors in Security Governance,” Patricia Kennett ed., Governance, Globalization and Public Policy (Cheltenham: Edward Elgar, 2008), p.200.

　　表1　統治和治理的比較

　　因此，治理的地理範疇比統治廣泛、議題較爲單一、資源分配與利益較分散且不同；同時，治理的規範比較强調自我統治而非權威命令，反映出來的决策制訂較爲水平協商而非層級指揮，履行也就較爲自願執行而非權威强制。

　　如上所述，治理文化是公部門與私部門，經由正式制度和非正式安排，在協調及合作的持續過程中，管理彼此共同事務的文化，這種文化是植基於信任的互動，使用新技術以掌握與引導，包括物質和精神、知識和情感的集合總體。再者，治理文化是人們對於公私部門合力解决問題、集體建構秩序所形成的假設、習慣和程序，具備正當性的共識；包括對於治理模式的認可程度、治理價值的嵌入程度、治理的正式與非正式結構，存有合法性的基礎。

　　三、台灣方案的治理文化

　　中共中央總書記習近平在全國人大常委會發表《告台灣同胞書》40週年的紀念講話中提出，探索“兩制”台灣方案，豐富和平統一實踐；其中，他對於“兩制”台灣方案，强調了五個“充分”：“一國兩制”在台灣的具體實現形式會充分考慮台灣現實情况，會充分吸收兩岸各界意見和建議，會充分照顧到台灣同胞利益和感情。在確保國家主權、安全、發展利益的前提下，和平統一後，台灣同胞的社會制度和生活方式等將得到充分尊重，台灣同胞的私人財産、宗教信仰、合法權益將得到充分保障。

　　事實上，充分考慮、充分吸收、充分照顧、充分尊重、充分保障，正是“治理文化”的意涵。因爲這是由政府部門與各界私部門，對台灣現實情况下，台灣同胞利益和感情的照顧，進行意見和建議的不斷協調與合作過程。這樣的過程是希望在和平統一後，台灣同胞的社會制度、生活方式，私人財産、宗教信仰、合法權益可以得到尊重與保障。

　　習近平進而鄭重倡議：在堅持“九二共識”、反對“台獨”的共同政治基礎上，兩岸各政黨、各界别推舉代表性人士，就兩岸關係龢民族未來開展廣泛深入的民主協商，就推動兩岸關係和平發展達成制度性安排。

　　從“治理文化”的觀點，這是塑造兩岸人民對公私部門合力解决問題、集體建構秩序所形成的假設、習慣和程序，達到具備正當性共識的“治理文化”；讓人民對“兩制”台灣方案治理模式的認可程度、治理價值的嵌入程度、治理的正式與非正式結構，存有合法性基礎的“治理文化”。

　　隨後，全國政協主席汪洋在5月13日於北京會見中國國民黨前主席洪秀柱訪問團，他指出兩岸同胞要把維護全民族利益福祉，作爲發展兩岸關係的目標方向；把堅持“九二共識”、反對“台獨”，作爲當前團結兩岸同胞的旗幟；把共同探索兩岸融合發展新路，作爲共謀民族復興的重要途徑；在堅持“九二共識”、反對“台獨”的共同政治基礎上，願意同台灣的黨派、團體和人士開展形式多樣、内容廣泛的對話協商，聚同化异、積累共識。

　　汪洋接着在5月29日於北京會見新黨主席鬱慕明訪問團，他表示在堅持“九二共識”、反對“台獨”的共同政治基礎上，願意同台灣的黨派、團體和人士開展形式多樣的對話協商，就“和平統一、一國兩制”聚同化异、積累共識；將積極推動落實協商中達成的共識，深化兩岸交流合作和融合發展，促進惠台政策加力增效，支持台灣青年來大陸求學生活、幹事創業，讓更多台灣同胞在親眼所見、親身參與中瞭解大陸發展變化，提昇民族復興認同感和參與感。

　　到了6月28日，汪洋在北京會見立法委員高金素梅率領的台灣民意代表和少數民族訪問團，他認爲民族復興、國家統一是大勢所趨、民心所向，時和勢都在主張統一、支持統一這一邊；唯有對話協商、交流合作，兩岸關係才能走近走好，兩岸同胞才能受益受惠，中華民族才能團結强盛；歡迎台灣所有堅持“九二共識”、反對“台獨”的黨派、團體、人士來大陸，就兩岸關係龢民族未來開展對話協商；願意聽取台灣同胞呼聲，落實落細各項惠台政策措施，特别是幫助台灣少數民族同胞、基層群衆過上好日子。

　　上述做法顯示大陸希望透過兩岸各政黨、各界别推舉代表性人士，就兩岸關係龢民族未來開展廣泛深入的民主協商；這也正是豐富民主形式，拓寬民主管道，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中的民主協商“兩制”台灣方案嘗試。

　　但誠如前面所述，“治理文化”是植基於信任的互動，使用新技術以掌握與引導，包括物質和精神、知識和情感的集合總體。可是兩岸現階段處於信任感仍然有所不足，加上民進黨屢屢透過主權牌、安全牌、威脅牌的政治動員，使得兩岸的内部矛盾昇高爲敵我矛盾，“一國兩制”當然更加被污名化，台灣方案的“治理文化”就無從展現。

　　不過，融合發展爲這樣的困境提供解套方向，所以習近平在全國人大常委會發表《告台灣同胞書》40週年的紀念講話中繼續提出，深化兩岸融合發展，夯實和平統一基礎：兩岸同胞血脈相連。親望親好，中國人要幫中國人。我們對台灣同胞一視同仁，將繼續率先同台灣同胞分享大陸發展機遇，爲台灣同胞台灣企業提供同等待遇，讓大家有更多獲得感。

　　因爲是血脈相連的同胞，不是大陸與台獨分離主義的敵我矛盾關係，所以中國人要幫中國人；尤其對同爲中華民族的一份子，大陸對台灣同胞一視同仁，讓大陸台胞感受到家的温暖，感受到兩岸一家親的真諦；因爲是一家人，所以繼續率先同台灣同胞分享大陸發展機遇，讓大家有獲得感、幸福感、安全感。

　　至於兩岸融合發展的具體措施方面，習近平指出，要積極推進兩岸經濟合作制度化，打造兩岸共同市場，爲發展增動力，爲合作添活力，壯大中華民族經濟。兩岸要應通盡通，提昇經貿合作暢通、基礎設施聯通、能源資源互通、行業標準共通，可以率先實現金門、馬祖同福建沿海地區通水、通電、通氣、通橋。要推動兩岸文化教育、醫療衛生合作，社會保障和公共資源共享，支持兩岸鄰近或條件相當地區基本公共服務均等化、普惠化、便捷化。

　　不過，由於當今的兩岸官方溝通管道中斷，民間交流也逐漸被緊縮，因此包括積極推進兩岸經濟合作制度化，提昇經貿合作暢通、基礎設施聯通、能源資源互通、行業標準共通，以及推動兩岸文化教育、醫療衛生合作等，現階段較難達成。

　　但是兩岸推進融合發展，爲“兩制”台灣方案創造條件的氛圍還是要做，而這就是要建立台灣民衆的信心，看到在大陸的台胞過得好，也就是前述的大陸對台灣同胞一視同仁，繼續率先同台灣同胞分享大陸發展機遇，建構台灣民衆對“兩制”台灣方案的正向信心。

　　回顧習近平總書記在2019年3月10日參加十三届全國人大二次會議福建代表團審議時更指出，要探索海峽兩岸融合發展新路。對台工作既要着眼大局大勢，又要注重落實落細……要在對台工作中貫徹好以人民爲中心的發展思想，對台灣同胞一視同仁，像爲大陸百姓服務那樣造福台灣同胞……要把這些措施落實到位，同時要聽取台灣同胞呼聲，研究還可以推出哪些惠台利民的政策措施，只要能做到的都要盡力去做。

　　事實上，這就是“治理文化”在兩岸融合發展的展現。因爲大陸政府與在大陸生活的台灣同胞，基於融合發展的目標，探索融合發展的新路，着眼大局大勢又落實落細，政府公部門聽取台胞私部門的呼聲，研究措施、盡力去做，使得融合發展的假設、習慣和程序，具備正當性的共識；融合發展的認可程度、嵌入程度、正式與非正式結構，存有合法性的基礎。

　　進而言之，當兩岸融合發展的惠台利民措施落實落細並繼續推進，讓仍在台灣的民衆看到大陸台胞發展得很好，相信大陸的“兩制”台灣方案對台灣同胞一視同仁、對台灣同胞有利，增進台灣民衆對於“兩制”台灣方案的信心。

　　同時，大陸制定《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》31項惠台政策是聽取許多台胞意見才研擬而成，超過28個省區市在内的99個地方制定的具體落實舉措也是如此。可是好還可以更好，畢竟大陸的幅員廣大，各層面需配套的事宜仍多；如果可以持續定期或者適時地聽取台商、台干、台生、台青、台配等各地台胞心聲，將讓立意良善的惠台措施，更能做實做好，營造“兩制”台灣方案的有利環境。

　　總之，當兩岸融合發展的“治理文化”愈趨成熟，惠台措施落實到位，對於台灣同胞一視同仁，貫徹好以人民爲中心的發展思想，進而將此正面成果與影響，外溢到“兩制”台灣方案的“治理文化”有效落實；亦即政府與人民在協調及合作的持續過程中，掌握與引導更成熟的兩岸關係繼續和平發展的新技術，植基於信任的兩岸互動日趨堅實，有愈來愈多的台灣民衆認同“兩制”台灣方案的“治理文化”，則兩岸携手開創中華民族偉大復興的路徑將日趨光明。


　　黄清賢，南開大學台灣研究中心主任、中華兩岸新時代交流協會理事長、國民黨前主席特别顧問兼大陸部主任。