按：這份研究報告撰於2004年，距今十八年了，這是我與社科院黨委書記劉華、社科院台研中心楊劍、東亞所副所長胡凌煒四人合作的産物。依法統一台灣，一直是我基本看法，運用法律武器規範我們統一行爲，也是我一貫想法。從這份研究報告中可以有看出我們的基本思考，對今天對台工作依然有參考作用。這次對我文章的大討論，也涉及要不要立《統一法》，我本想寫篇文章來論述一下，但看了十八年前研究報告，覺得一點没有過時，故收録於拙著《過往録》中，俾參考。

　　制訂《兩岸統一法》或《兩岸關係特殊法》、《反台獨分裂法》，是自温家寶總理在2004年5月9日與英國華僑會面時公開承認中央政府會“認真考慮”。自這時刻始，大陸將研製“統一法”即從學者層上昇到政府層，從私下討論到公開研製階段。本研究所受市台辦委托，從事研究“制訂《兩岸統一法》的可行性研究”課題，現將該課題框架表述如下——

　　一、關於“統一法”的名稱問題

　　1、爲什麽要制訂“統一法”

　　（1）作爲這麽大領土與這麽多人口的中國，自古以來反分裂鬥争始終是第一位的政治需要，國家制訂“統一法”，防止分裂，以法治國，始終是第一要務，因此中國有必要制訂“統一法”，確保疆土完整與統一，依法懲處一切分裂分子。

　　（2）歷史遺留的海峽兩岸的分裂狀况，造成了台灣問題。解决台灣問題是中國人民在二十一世紀的三大任務之一。這麽大的任務要有一部權威的可操作的法律，鼓勵一切仁人志士爲海峽兩岸統一而奮鬥，警懲一切分裂分子將要爲台獨付出必懲代價，以正壓邪，起到法律威懾作用。

　　（3）急獨引來急統。台灣近十年來，台獨思潮不斷在島内發酵，大陸必須有一部“兩岸統一法”來規劃兩岸關係，清楚表達我們統一的目的、宗旨、方式、途徑等相關概念，以遏獨促統。

　　但要制訂一部就整個中國而言的統一法，兹事體大，非一日之功可成，因此當務之急，應針對台灣問題，形成一部相關法。

　　2、制訂“兩岸統一法”或“兩岸關係特殊法”的迫切性

　　（1）“兩岸統一法”或“兩岸關係特殊法”，是針對兩岸關係的一部小法，就“國家統一法”而言，是這部大法的相關小法，有制訂的急迫性。

　　（2）大法從小法始，有步驟地完成是完善我國法制的必要途徑，甚至可以從“反台獨分裂法”着手，所以完成“兩岸統一法”是落實温家寶總理表態的第一步。

　　二、建構兩岸統一的法律的必要性

　　1、依法治國的需要

　　建國以來，我們處理台灣問題先後經歷了兩個階段，一是毛澤東時代的“一定要解放台灣”的武力解放台灣階段，二是鄧小平時代提出的“和平統一、一國兩制”的和平統一台灣階段。這兩大方針都是政策的表述，還没有上昇到法律表述上，因此有必要將我們對台方針、兩岸關係的經驗與教訓，變成一套邏輯嚴謹、論证周密、内容翔實的法律表述，形成以法治國、依法統一的法律框架，統一全黨全民思想，同心同德實現祖國的最終完全統一。

　　2、反獨促統的需要

　　（1）遏獨的需要

　　面對台獨勢力上昇，尤其“法理台獨”欲從法律上挣脱一個中國的框架，迫使我們也要用法律武器去遏制台獨，因此“兩岸統一法”應清楚界定現狀、破壞現狀與台獨的定義，防止台獨逾越我法律底綫；對製造台獨的人、團體、政黨有明確的懲戒表述，起到違法必究的警懲作用；對在什麽情况下我們“和平統一”政策將終止，取而代之的是“不放棄武力”統一的開始，都應有明確的概念與表述，讓製造台獨的人感到畏懼。

　　（2）促統的需要

　　統一大業是非常神聖與光榮的行爲，因此對一切爲統一大業出力的海内外有識之士，應有表彰措施，讓大家樂爲統一大業獻身，樹立以促統爲榮、助獨爲耻的法律觀，從法律上保障一切促統人士、團體、政黨的權益。要通過法律形式來宣傳“一國兩制”的好處，讓人們意識到統一不是讓人們失去什麽，而是讓人們得到更多的好處，樹立起愛統憎獨觀。

　　（3）國際鬥争的需要

　　解决台灣問題的最大障礙是美國因素。美國擅自製訂《與台灣關係法》，以美國國内法來凌駕於中美三個公報，我們制訂《兩岸統一法》，也是以法對法，爲中美在台灣問題上提供一個“以法制法”的法律平台，讓我們在國際上更加主動。

　　3、處理兩岸事務的需要

　　兩岸關係的健康發展必須有一個健全的法律關係，統一從某種意義上説是一個健全兩岸法律關係的過程。兩岸的投資、貿易、旅遊、探親、求學、婚姻、犯罪、勞務、走私、糾紛……一切往來，都應有法律的保障與規範。台灣民衆來大陸，大陸同胞赴台，其身份與地位等問題，也都應有法律的保障。而我們兩岸間迄今只建立了《台商保護》等少數法律，大量的如《兩岸人民關係條例》、《兩岸民商事務仲裁條例》、《兩岸三通協議》、《兩岸和平穩定協議》、《統一前兩岸在國際組織臨時安排協議》等，乃至《反台灣獨立法》、《兩岸統一條例》等，以及《兩岸統一法》和《台灣基本法》，都有大量的法律工作需要去完成，在這方面是任重而道遠。

　　三、公佈制訂“統一法”後各方面反應

　　1、國際社會反應

　　美國方面對温總理關於認真考慮《統一法》的制定非常關注，駐滬總領館的官員專門與上海學者進行交流，瞭解温總理講話的背景及具體做法。美國的一位指導《談判學》課程的學者從談判的角度指出：《統一法》的制定有2種思路：一是從宏觀的角度涵蓋兩岸，動員大陸、台灣及海外華人一起參與，拖住台灣，並在國際社會上形成聲勢；二是從實用主義角度，把《統一法》當作工具，通過規範自己的行爲底綫，使台灣方面看到大陸没有讓步的空間，從而達到威懾台獨的目的。美國方面感到，如果中國大陸以第二種思路立法，兩岸的對立緊張將進一步昇級，模糊空間將不存在。於是，近一個時期，美國不斷對台灣提出嚴重警告，希望約束陳水扁不要繼續試探大陸的底綫。

　　新加坡《聯合早報》的報導指出：“制訂‘統一法’具有三項重要意義：一是讓中國有迎接戰争的心理準備；二是向台灣當局與民衆傳達大陸堅决收復台灣的信息；三是使美國、日本等國家瞭解到中國對統一的認真態度。”“統一法”將使對台政策提昇至法律層次，使統一概念具體化，并且賦予相關行動法律基礎，在制定“統一法”的過程中，勢必要對統一的進程、步驟、方式等加以明確，有助於化解台灣民衆對統一“一步到位”的恐懼感。同時，有關台獨的定義及制裁手段也無法模糊， 一旦台灣當局出現類似“公投”、“修憲”等去中國化動作，中國大陸將依法做出反應。以“統一法”作爲處理對台關係的依據，在台海爆發戰争時，國際社會也會看到中國只是按既定的法律和政策行事，不會感到意外。

　　2、國内各方反應

　　針對“統一法”的制訂，國内學術界存在不同觀點，主張制定“統一法”的學者認爲，“統一法”既可維持和平統一原則，又能保留動武彈性。從法律上對兩岸的現狀、兩岸的政治定位、和平統一的推動方法做出科學認定與規範，並劃分遠、中、近程，分階段推動統一。持不同意見的學者認爲，制訂“統一法”，在近期内對解决兩岸問題没有太大幫助，認爲“統一法”的討論與通過需要時間，這是以法促統的重大局限，台灣問題是政治問題，要以政治手段解决，法律工具的彈性遠不如政治操作。針對上述不同意見，也有學者提出，在“統一法”立法之前，首先在黨内制定統一綱領，對涉及統一的重大敏感問題加以討論，在黨内統一思想形成共識的基礎上，把黨的對台政策落實到法律條文上。不僅可以統一全黨對台工作思想，而且可以用法律條文規範全國各個部門的涉台工作。

　　3、台灣各方反應

　　（1）民進黨與陳水扁反應

　　歷年來，大陸諸多對台政策，莫過於制訂“統一法”這事對台灣引起的反應是如此巨大，可以説制訂“統一法”的舉措觸及了台灣的“軟肋”。陳水扁破天荒地多次就大陸制訂“統一法”主動發表看法，他説：中國大陸研製“統一法”是“把台灣劃爲中華人民共和國的特别政治區，是法律戰的一環，企圖透過法源，取得可以武力犯台的合法基礎，台灣人民不能没有警覺，希望大家能一起面對、正視這個嚴肅課題”。 不久他又在“第二届民主太平洋大會”上，再次針對“統一法”發表看法，他説：“這是大陸‘心理戰、輿論戰、法律戰’之一，企圖動摇台灣軍心士氣，瓦解台灣人民心防，在法律上落實所謂‘一個中國’的主張，企圖矮化，進而并吞台灣”。 旋不久，他在貝裏斯訪問時，與隨團記者又大談“統一法”，他説：“要提醒台灣二千三百萬人，絶對不能掉以輕心，要正視此課題，否則等到有一天完成立法，正式實施，到時候再後悔，已經來不及了”。 從陳水扁反常的表現與反應，顯示了他對“統一法”的焦慮與害怕。

　　民進黨當局同樣顯示出焦慮與害怕，他們把“統一法”視爲“統一時間表”，是要以“統一法”來改變台海現狀，台灣陸委會發言人邱太三説，“兩岸應相互往來，化解不必要誤會與緊張。國際社會期待兩岸任何一方都不能片面改變現狀，如果中國大陸執意制訂統一法，引起兩岸緊張，中共方面必須負責。”

　　（2）國親在野黨的反應

　　國民黨《中央日報》社論稱：温家寶總理對“統一法”的正面回應，代表大陸領導階層已正視“台灣問題”的嚴重性，試圖搆思解决問題的各種方法。國民黨方面認爲，1979年以後，大陸的對台政策始終是以和平統一爲主軸，而陳水扁上台後的4年，兩岸“冷和”的狀態發生了變化，陳水扁2006年推出“新憲”的講話，迫使大陸把解决台灣問題提前置於政策的優先位置，“統一法”的構想，就是統一的時間表，兩岸都以法律形式明定統獨時間表，則雙方在策略方面的選擇空間將大爲縮小，軍事衝突的機會將相對增加。

　　國民黨方面認爲，一旦大陸展開“統一法”的立法行動，事前會經過一個“醖釀”階段，事後也會有“學習”的過程，這將提供大陸進行大規模的政治教育宣傳機會，甚至有可能進行“反獨促統”的公投與民調，藉以取得武力犯台的“正當性”，與决策的“合法性”。兩岸的民意一旦被操弄起來，届時將形成兩岸“民粹對决”的局面。

　　親民黨政策中心主任張顯耀表示，針對大陸擬制定“統一法”一事，由於事屬大陸的國内法，與台灣無關，因此無從置評。親民黨如此表態的原因是，作爲以宋楚瑜爲首的“一人政黨”，親民黨尚未形成研究决策體系，對突發事件難以做出回應。

　　（3）台灣民間及學術界的反應

　　台灣《聯合報》社論稱：“‘統一法’的制定，使兩岸儼然即將進入‘統一時間表VS台獨時間表’的時代。北京不但决定不給台獨餘地，也已决定不給自己餘地，因爲，届時不采取動作，國家領導人即是‘違法’”。

　　台灣《中國時報》發表文章稱：“因爲統一法有遏阻台獨之利，但也有僵化之弊。中國在趨避衝突中采取階段式的法律戰。五月十七日，其聲明重點明顯地由過去‘和平統一的正面呼吁’，轉變爲‘一獨必打的負面警告’。制訂統一法之訊息，加上强烈的武力統一警告，使其法律戰成爲嚇阻台獨戰略中‘對台心理戰’與‘國際輿論戰’的有力工具。”《中國時報》文章稱，“大陸考慮制定‘統一法’，從戰略視角看有兩層用意，首先是對付美國按國内法形式制定的‘與台灣關係法’，大陸認爲，該法爲美國干涉中國内政提供法源依據，‘統一法’至少能在國際上凸顯美國介入台海衝突的非正義性和非正當性。另一用意是針對台灣的‘制憲’運動，‘統一法’將提供‘依法治台’依據，形成‘以大法壓制小法’的態勢。”

　　台灣中華港澳之友協會秘書長張五嶽稱，“統一法”的制定是非常危險的，認爲大陸是要以“統一法”改變台灣現狀，是對台灣民意的誤判，“統一法”公佈實施之日，就是台灣統獨公投之時。

　　四、制訂“兩岸統一法”的方式與步驟

　　1、制訂“兩岸統一法”的方式

　　（1）關門式制訂方式（單向立法）

　　所謂關門式立法，即中國大陸自行研製相關法令，可以不徵求海外華人及台灣同胞意見，甚至不徵求國内民衆意見，依國家主權賦予的權力，由全國人大按國家利益關門立法，這種法律也擁有權威，也可作爲國内法的一部分。

　　（2）開門式制訂方式（雙向立法）

　　所謂開門式立法有二種。一是制訂這法律過程中不斷徵求人民意見，重視制法的過程，如立兩岸間法律，則應廣泛徵求海外華人及台灣同胞意見，使這部法更有民意基礎。二是與對方共同制法，如立香港“基本法”，即與港英當局及香港民衆代表共同協商産生。

　　2、制訂“兩岸統一法”的步驟

　　（1）統一前應立的法

　　如“統一綱領”、“兩岸關係條例”、“反台灣獨立法”、“兩岸和平協議”、“統一前兩岸在國際組織中的臨時安排”等，在這基礎上來完成“兩岸統一法”。同時還應完成促進與規範兩岸民間交流的一系列條例或協議，如“兩岸投資經營保護條例（協議）”、“兩岸民事關係條例（協議）”、“兩岸行政法律事務條例（協議）”、“兩岸三通條例（協議）”、“兩岸商務仲裁協定”、“兩岸司法協助協定”等。

　　（2）統一後應立的法

　　如“台灣基本法”、“國家統一法”等。

　　五、制訂“兩岸統一法”的法律與法理基礎

　　制定《兩岸統一法》，以法的剛性明確並强化遏止“台獨”的政治邏輯，在國際法意義上，彰顯台灣問題爲中國内部事務，一切以“承認一個中國”爲基礎的與中國建交的國家必須遵守“不干涉”之原則。

　　制定任何法律都必須以憲法爲基礎，依據憲法的原則及精神來制定，同時也不得與現行國内法和國際法的條文規定相扺觸，此外還必須符合法理要求。尋求法理依據就是要使《兩岸統一法》成爲國家法律完整系統中的有機的一部分。現論证如下：

　　（一）制定《兩岸統一法》的國内法依據：

　　立法依據：

　　《中華人民共和國立法法》第八條規定，涉及“國家Y主權的事項”只能制定法律。一旦“制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律”。《兩岸統一法》所及事項均關乎國家主權，定立《兩岸統一法》完全符合《立法法》的立法規定。

　　憲法依據：

　　《中華人民共和國憲法》在序言中嚴正指出：台灣是中華人民共和國的神聖領土的一部分。完成統一祖國的大業是包括台灣同胞在内的全中國人民的神聖職責。“國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動”，因此制定《兩岸統一法》有憲法爲依據。另外《中華人民共和國領海及毗連區法》對台灣領土主權歸屬也有明確詳細的規定（第二條第二款）。

　　刑法依據：

　　《中華人民共和國刑法》第十三條明文規定：“一切危害國家主權、領土完整和安全，分裂國家的行爲，依照法律應當受刑罰處罰的，都是犯罪”。刑法第102至113條分别規定了叛國罪、分裂國家罪、武裝叛亂、暴亂罪等多項破壞國家統一、危害國家安全的罪種，並明確規定了相應的懲罰措施。制定《兩岸統一法》相關定罪和量刑有《刑法》爲依據。

　　（二）制定《兩岸統一法》的國際法依據

　　國家承認原則：

　　此項立法應以“逆承認規則”來强化“國家承認原則”，全世界絶大多數國家均承認世界上只有一個中國，即中華人民共和國，台灣是中華人民共和國領土不可分割的一部分。國際承認的法律後果之一就是承認被承認國或政府的立法、司法和行政權力和效力。

　　領土主權原則：

　　主權作爲國家的固有權利，表現爲三個方面：對内最高權、對外獨立權、自衛權。“國家之領土完整及政治獨立不得侵犯”，國家有權捍衛國家領土、主權完整，並對其領土以及領土内的一切人和事物有行使管轄的權力。台灣是中國領土的一部分，以法律形式對此加以明確規定，以促進國家統一的最終實現純屬我國國家主權行爲，也完全符合國際法的規定。

　　管轄權原則：

　　世界大多數國家的刑事、民事法律管轄一般都實行屬地原則爲主、兼採屬人原則以及保護原則。據屬地原則，我有權對我國領域内一切不享有特權和豁免的人、物、事進行管轄的權利。台灣屬於中國的一部分，因此任何發生在台灣島内或是大陸境内的危及國家統一的行爲均適用於屬地管轄原則，大陸有權制定法律加以管轄。

　　此外，根據屬人原則和保護原則，無論是中國人還是外國人，如在我國境外對我國國家或公民搆成犯罪，我國法律也享有管轄權。因此，即便是發生在台灣島外、大陸境外的危及國家安全、領土完整、及其它重大的政治、經濟利益的行徑，由於其對我國國家安全和公民的權利造成了威脅，我國也有權制定相應的法律加以禁止以及追究法律責任。

　　六、“兩岸統一法”的基本内容

　　《兩岸統一法》要清楚確定兩岸關係的基本概念，如兩岸現狀的界定、和平統一的界定、台獨的界定、武力反獨的界定，讓台獨分子不敢去逾越兩岸的底綫，同時要對統一的意義與獻身統一大業的人要有鼓勵，體現出恩感並舉。總之，要讓台獨分子懼怕，讓統一派壯氣。

　　《兩岸統一法》基本内容起碼涵蓋以下八方面——

　　1、精確而全面地闡述統一的宗旨

　　2、全面而概要地表述我統一的方針與原則

　　3、科學而系統地表述統一的進程

　　4、和平統一機會喪失的標準

　　5、武力捍衛祖國主權與領土完整的條件

　　6、對擁護與促進統一者的奬勵

　　7、對製造與參與台獨者的懲戒

　　8、其他及附則

　　《制訂〈國家統一法〉的可行性研究》課題組

　　章念馳  胡凌煒  劉華  楊劍

　　2004年11月26日