柳金財:蔡英文執政兩年 兩岸政策困境 | |
http://www.CRNTT.com 2018-07-20 00:10:26 |
一、前言 蔡英文政府執政兩週年,“英派智庫”的台灣世代智庫發佈民調顯示,對蔡英文施政約有51.5%不滿意,僅有44.4%滿意,綠營智庫民調反映超過半數民眾不滿意其執政。同樣是綠營台灣民意基金會民調顯示,在兩岸關係處理有38%民眾滿意,但有56%不滿意,跟一年前所做民調的比率幾乎一致。三大媒體調查滿意度更低約在22-24%間,《聯合報》民調指出56%民眾不滿意,24%滿意。《蘋果日報》民調顯示滿意度為22.37%、67.6%不滿意;《中國時報》民調顯示對施政不滿意度飆高到58.8%,滿意度24.3%。“有信心”的比例28.9%,表示“沒信心”則有64.4%。總體而論,蔡英文整體施政績效不佳、民眾對其施政欠缺信心,對其兩岸政策滿意度則落差在二成至三成之間。 回顧民進黨當局執政兩年來,兩岸關係嚴重倒退,從“冷和平”走向“新對抗”趨勢。主政的民進黨政府並未接受國民黨執政時期與大陸當局所建立“九二共識”共同政治基礎。這引發大陸當局採取“硬更硬、軟更軟”對台政策,壓制與懷柔並行 ,“硬更硬”反映在軍事威懾及外交壓制,“軟更軟”則表現在經社融合及惠台措施。同時,運用“九二共識”團結泛藍聯盟、第三勢力,邊緣化民進黨在兩岸關係的參與角色,及分化綠色台商及綠色藝人,藉此產生寒蟬效應。<nextpage> 二、蔡英文兩岸政策:模糊論述與內外有別 1、模糊化的兩岸論述 蔡英文當局宣稱依據《“中華民國憲法”》、“中華民國”現行憲政體制”及《兩岸人民關係條例》,處理兩岸事務,這符合雙方從各自的法律出發處理兩岸事務的精神。《“中華民國憲法”》增修條文前言明載“為因應‘國家’統一前之需要”,第11條明文規定“自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理,得以法律為特別之規定。”此部法律即是《台灣地區與大陸地區人民關係條例》(簡稱《兩岸人民關係條例》),其中“大陸地區”定義為“台灣地區以外之“中華民國”領土”。無論是從“憲法”、增修條文及關係條例來論,“中華民國”領土涵蓋“大陸地區”與“台灣地區”,殆無疑義。因此,在“憲法”及兩岸關係條例文本中,預設“國家同一性”的兩岸關係性質。 大陸當局涉台官員曾釋放彈性、善意的政策新思維,不同於傳統政策主張,這些創新思維源自“中華民國”大陸政策既有元素。包括“外交部長”王毅、原國台辦主任張志軍所提類似“憲法一中”、“兩憲一國”、“憲法各表”之說,前海協會長陳德銘提出“一個分治的中國”之說,前台研所所長周志懷提“兩岸新共識”。這些創新性建議回應民進黨內多元主張,包括“憲法各表”、“憲政共識”、“憲法一中”等說法,然民進黨當局並無接球回應,喪失重啟兩岸交流與對話協商的歷史機會之窗,蔡英文政府兩岸政策難以進行實質轉型。 從“憲法”與兩岸關係條例出發,基本上已經有預設“憲法一中”、“一國兩區”之概念意涵。大陸當局若據此認定民進黨主張“兩岸一國”,也可啟動雙方對話機制。兩岸當局可從憲政主義、“憲法”規範及憲政體制,處理兩岸關係定位問題及相關事務。依據兩岸各自“憲法”處理對岸“一個中國”應不是問題,“以憲治國”自然可以尋求民族和解共生之道。雙方各自以“憲法”規定為基礎發展兩岸關係,體現習近平揭櫫“以憲治國”的決心。 在“九二共識”爭論方面,蔡英文提出“九二會談事實”,認為確實有兩岸會談事實,但雙方卻是“各說各話”。目前蔡英文當局雖無承認也不否認“九二共識”,和認同其核心意涵;但相較於先前認為“九二共識”是不存在及虛構的,後提到不要用“九二共識”標籤化兩岸關係,指出“九二共識”不是唯一選項;再提出“九二歷史事實”及“九二會談精神”、“九二共同認知”;秉持求同存異精神,達成若幹共同認知與諒解,已釋放諸多善意。有論者以為,這是“沒有九二共識字眼的九二共識”。 若對照大陸當局對待第三勢力台北市長柯文哲之標準,柯P所言“一五新觀點”、一個中國原本不是問題、世界上沒有人認為有“兩個中國”,充分理解與尊重大陸當局對“九二共識”之堅持;同時呼籲大陸國家主席習近平所提“兩岸一家親”、“兩岸命運共同體”。然大陸當局卻對政黨組織的要求標準高於政治素人,民進黨是政黨組織具有明顯黨綱黨章政綱,而柯P屬於個人政治參與欠缺組織建制及明確政治主張,衡量兩者並非是相同天平砝碼。<nextpage> 2、“內外有別”兩岸作為 蔡英文兩岸政策論述與作為流於“內外有別”。蔡英文主張維持現狀承諾,遵循《“中華民國憲法”》及《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務,運用維持現狀主張“攘外”,避免挑釁以穩住兩岸關係,藉此“安內”進行諸多內政治理與改革,諸如提出前瞻計劃、轉型正義、處理不當黨產、軍公教年金改革等等。然民進黨採取一系列“去中國化”措施,包括去蔣中正化、去孫中山化、去鄭成功化等被質疑是文化“台獨”、柔性“台獨”及漸進主義式“台獨”。同時在教育、歷史及“文化部”門首長任命,啟用具“台獨”背景人士;“司法院”大法官任命不認同“中華民國”之大法官,被質疑是有意利用“憲法”解釋重構兩岸關係。蔡英文當局採取“內外有別”的兩岸政策措施,其政策影響必然產生相互抵消作用。 蔡英文力求維持兩岸現狀,避免挑釁刺激大陸當局;而賴清德重複表達本身是“台獨”工作者,或因轉移治理危機或爭奪兩岸政策話語權,反而肇致大陸當局軍演及外交壓制。“總統”與“閣揆”在兩岸論述採取“內外有別”、“分進合擊”策略,同時強攻中間選民及基本教義派選民,雖可達“選票極大化”目標,但卻破壞兩岸和平穩定框架建立。儘管維持現狀與台灣“獨立”在民進黨政治語境中相似,但對大陸當局及泛藍政治聯盟有不同理解。“中華民國”是“主權獨立國家”,其意義並非是等同台灣“獨立”。 賴清德提出“務實“台獨”固然有邊緣化“法理‘台獨’”作用,但喜樂島獨派聯盟集結,包括前“總統”李登輝“特殊‘國與國’關係”、陳水扁“一邊一國論”連線、“台獨”聯盟及時代力量主張“法理‘台獨’”結盟,推動公投制憲入聯及台灣正名運動,尤其試圖推動“獨立公投”,這將嚴重衝擊“中華民國”憲政體制。法理“台獨”者與務實“台獨”者對“中華民國”是否為外來政府,及台灣是否為“國家”界定並不同,前者認為“中華民國”是外來政府、台灣不是“國家”;後者則認為“中華民國”不是外來政府、台灣已經是“國家”,“國號”為“中華民國”。 3、蔡英文兩岸政策趨於保守 台灣當局認為惠台措施中屬於擴張性或新增者達二分之一,故難能曰“惠台”而是“對台”措施,從而採取限制性、管制性措施,可說是“新戒急用忍路線”抬頭。大陸單邊主義及片面做法固然“操之在己”,但也因欠缺“平等協商”,而易被標籤化彼等政策實為“統戰作為”。蔡英文當局對大陸惠台31項措施採取分類區隔做法,“涉及公權力之運作,對可能影響‘國家’安全及傷害人民基本權益的措施,維持禁止,防止可能的負面衝擊及風險;屬於正常交流者,不會改變。”這樣採取“國家安全”、“正常交流”二分法,強調風險評估、防衛性措施,形成“國家”主權、政治安全保障與經貿投資利得間之衝突。<nextpage> 蔡英文當局為反制“惠台”31項措施,整合“國家”機器相關部門採取限制性措施,例如公共工程委員會發函各政府機關及地方政府,嚴審陸資參與政府採購案;若在政治、社會、文化上具敏感性或影響“國家安全”,得於招標時載明禁止陸資參與。“教育部”更是禁止現職公私立大學專任教師前往大陸任教;限制公私立科研機構研究人員參與大陸重點研發計劃。 事實上,台灣當局可採取若幹善意措施,例如鬆綁陸資投資經營活動管制、放寬審查尺度;陸配身份證縮短成四年;放寬陸生“三限六不”規定。後續《兩岸協議監督條例》的立法、兩岸服務貿易協議的審查,皆可依據《“憲法”》及《兩岸人民關係條例》處理,去除“兩國論”或“一邊一國論”定位疑慮。然而,採取反制及限制性措施,致難以釋放政治善意表達。 三、“台獨”路線與遏獨武統飆漲 1、“台獨”激進主義路線揚升 蔡英文提出維持現狀主張,頗受內外獨派勢力掣肘。民進黨內外獨派政治聯盟勢力正集結,試圖轉進強硬“台獨”激進路線。前主席林義雄發動接力禁食運動,呼籲通過《公投法》修正案,降低其提案、連署、同意門檻,突破“鳥籠公投”限制。喜樂島聯盟結盟前“總統”李登輝“特殊的‘國與國’關係”,陳水扁“一邊一國論”及台灣國家正常化運動,“台獨”聯盟及時代力量的“法理“台獨”;其中時代力量倡議《兩岸協議監督條例》納入“兩國論”,及《公投法》修正案納入領土與主權範圍。這些獨派聯盟擬在2020年“總統”大選前哨於2019年4月舉辦台灣“獨立公投”,藉此推動具“台獨”意涵之兩岸政策以改變現狀。 獨派激進路線揚升,導致大陸當局訴諸武統威脅的機率大增。大陸當局對台政策從“反對“台獨”到“處理“台獨”、到“遏制“台獨”,到有能力、信心“挫敗“台獨”;從“三個任何”提高到“六個任何”反獨條件;從“絕不允許”到“絕不容忍”“台獨”。遏制任何形式的分離主義涉及大陸國家生存與發展戰略的存續,因此制定《反分裂國家法》,授予非和平方式處理分離主義勢力。蔡英文當局兩岸政策若與激進“台獨”路線匯流,恐激起大陸民眾的中華民族主義、愛國主義及民粹主義的共同聲討,授予武統軍事威脅之口實。 2、武統軍事威脅飆漲 從2016年8月到2018年4月期間中共軍機繞台情況頻繁,迄今已28起,尤其是中共十九大後更積極對台進行軍事嚇阻,共機繞台多達13次。遼寧航母及艦艇編組繞島巡航達6次。中共軍隊的任務需求,由提高打贏資訊化條件下局部戰爭能力,逐步轉為具備全域作戰能力,兩岸軍事失衡正在加劇。尤其四月大陸當局在南海閱兵及台海實彈射擊演習,其中在台灣海峽水域進行實彈射擊演習,先前已兩年沒有此類演習。《環球時報》直指這是針對“行政院長”賴清德主張台灣“獨立”,國台辦表明有意志、能力與信心挫敗任何形式的“台獨”。<nextpage> 大陸軍演是有的放矢極具針對性,除劍指賴清德及“台獨”勢力;也有指向支持台灣擁有更多政治自主性的美國與日本等外國勢力。大陸軍演的戰略意圖,是為防止美“聯台遏中”及台灣“聯美抗中”策略交叉發酵,遏制“台獨”分離主義勢力甚囂塵上,導致台灣當局政府層面兩岸政策路線陷入趨於保守困境。蔡英文兩岸政策主張要維持穩定性及不挑釁,面對大陸武統威脅及黨內外“台獨”激進主義路線掣肘,衝撞維持現狀主張保持穩定殊為不易。美國務院也有察覺,並表示反對任何一方片面採取行動改變現狀,包括任何武力或其他形式的脅迫手段。 四、對台政策的寒蟬效應與局限 大陸當局對台採取雙重壓制戰略,外交壓制與軍事嚇阻,恐只會激化蔡政府愈往激進路線躁進,兩岸關係嚴重倒退與惡化不僅為“台獨”激進派所樂見,同時也成為民進黨操作“兩岸危機因素”的土壤養分與提供空間。蔡英文提出“新四不原則”重申承諾、善意不變,不會對抗、不會屈服,也不會主動挑釁。然在其執政績效不佳、施政滿意度下滑至三成,未來在大陸當局外交軍事雙重壓制下,在獨派及基本教義派推波助瀾下,走向更為激進兩岸路線的風險。 實際上,“硬更硬、軟更軟”對台政策並無法完全發揮效果,壓制與懷柔、敵意與拉攏並存,寒蟬效應與磁吸效應往往抵消政策效果。國台辦主任劉結一直指賴清德就是“台獨”分子,軍演即是針對“行政院長”賴清德;民進黨政府不甘示弱重炮回擊。陸委會批評劉結一意圖透過例行軍演“恫嚇台灣、製造台海緊張情勢”是“蓄意作為”,“永遠無法達到其領導人所謂心靈契合的境界”。 儘管大陸當局提出惠台措施及“居民待遇”,運用經濟社會融合途徑,強化台灣民眾對大陸政權認同,藉由建立社會認同再轉化成政治認同,這應是對台政策的主旋律。對台壓制與懷柔政策並舉,適足以提供台灣當局採取反製作為之藉口,例如惠台措施激起台灣當局自我防衛機制,從而採取保守、緊縮的“新戒急用忍”路線。不僅批判惠台措施實為對台統戰作為,“名為惠台、實為利中”將導致台灣人才、技術及資金流失,這樣對惠台措施的抵制做法也會減少其政策實施效果。 大陸當局對台採取“硬更硬、軟更軟”策略,儘管產生效果,相互抵消,然對台灣人民而言仍有其政策影響發生。根據台灣民主基金會民調顯示,卅九歲以下受訪者,有65.5%支持現狀,23.5%支持“獨立”,10.4%支持統一;40歲以上受訪者則是59.3%支持現狀,14.7%支持“獨立”,20.1%支持統一。台灣年輕人雖支持維持現狀,然隨著年齡增長,支持現狀、支持“台獨”者有遞減趨勢,支持統一者則有增長現象。總體而論,民進黨執政兩年後,支持“台獨”比例下降、維持現狀下降、支持統一比例上升;認同台灣人比例下降、雙重比例上升及認同中國人比例上升。 上述主張與認同變化源自兩岸當局政策互動結果,大陸當局運用軍事嚇阻、外交制約及惠台措施,多管齊下;民進黨則主張維持現狀,宣稱依據“憲法”、兩岸關係條例處理兩岸事務;同時被質疑推動去中國化措施,包括文化“台獨”、柔性“台獨”等漸進式“台獨”策略,採取保守兩岸經濟社會文化交流政策。兩岸當局對彼等政策之對應,皆是軟硬兼施,採取“雙元結構”的政策取向,政策互動結果是中國認同、支持統一比例上升,台灣認同、支持“台獨”比例下降,足見過度激進“台獨”路線,其政策效果適得其反。而大陸當局對台“硬更硬、軟更軟”策略,雖也產生相互抵消政策效果,但目前看來對於遏制“台獨”、強化對中國認同已產生一定程度效果。<nextpage> 五、回歸中間路線 蔡英文執政兩年,大陸當局不僅與聖多美、巴拿馬及多明尼加建交;且排除台灣參與世界衛生組織大會、國際民航組織、國際刑警組織及國際鑽石認證年會。停止“外交休兵”猶如滾雪球般的斷交風潮似已展開,六個以“中華民國”或台灣駐外辦事處名稱被迫更改為台北辦事處、甚至遷離當地國首都。早在政黨輪替前,台灣當局政府部門曾經一度評估一旦兩岸中止“外交休兵”,甚至減少十七個邦交國。近來大陸官媒《環球時報》直指讓台灣當局“零邦交國”。果真如此,這將激發台灣民眾敵對意識與反感,儘管大陸當局採取政府與人民、國家與社會區隔做法。 2016年“總統”大選,蔡英文宣稱依據《“中華民國憲法”》、憲政體制處理兩岸事務及主張維持現狀而獲勝。若獨派聯盟施壓蔡英文於2020年“總統”大選採取“台獨”激進路線,不僅無法獲得中間選民支持,達到選票極大化的目標;同時也會釀致兩岸關係瀕臨戰爭邊緣之風險。事實證明,2000年“總統”大選,民進黨獲勝源自承認“中華民國”、主張新中間路線。2008年“總統”大選,民進黨提出公投制憲及正常國家運動激進路線,“總統”候選人謝長廷所提“憲法共識”等溫和中間路線並無法成為選戰主軸,最終選票差距懸殊而敗選。 民進黨當局與大陸當局並無政治互信及建立共同政治基礎,儘管雙方皆認為已經盡“最大善意”及“最大讓步”,但兩岸關係仍然處於持續性僵持。兩岸應逐步建立信任、纍積善意,過度猜忌與批評實無助於關係改善。歷史殷鑑不遠,當李登輝提出“一國兩區”、制定《國家統一綱領》及建置“國家統一委員會”時,陸方並未肯定,甚至有質疑為“國家不統一綱領”;當陳水扁提出“新中間路線”,力主通過《台灣前途決議文》依據“憲法”承認“中華民國”為台灣國號、建立兩岸特殊關係、提出“四不一沒有”政策、兩岸政治統合新框架、共同建構“未來一中”、以“憲法”回應一中等等,大陸當局對其表示“聽其言、觀其行”。 蔡英文為爭取“總統”大位,主張回歸到憲政體制依據“憲法”及兩岸關係條例處理兩岸事務、主張維持現狀。當選後並未再提出類似《公投“台獨黨綱”》主張“獨立建國”、“中華民國”是外來政權的說法,反而呼籲大陸當局必須正視“中華民國”存在事實。 質言之,激進“台獨”路線訴求固然有助於穩住深綠選民,但卻無助於拓展中間選民,不利於民進黨取得政權;唯有持守中間溫和路線,始能達到選票極大化目標及維持相對穩定的兩岸關係。 |