網評：動用緊急法違反基本法嗎？
2019-09-01 00:07:15
中評社北京9月1日電／網評：動用緊急法違反基本法嗎？
來源：大公報 作者：聞昱行（大公報資深評論員）
最近傳出政府有意考慮使用香港法例第241章《緊急情況規例條例》（下稱緊急法），盡快在香港“止暴制亂”。反對派異口同聲地反對，其中大律師吳靄儀撰文質疑特首林鄭月娥動用緊急法是違反基本法。筆者也認同，動用緊急法是“核選項”，需要謹慎行事。可是對於法律界人士再次曲解法律、曲解基本法，必須予以反駁。吳靄儀提出的所謂理據更是站不住腳。
首先，吳大律師認為“《基本法》並無賦予行政長官任何擅自立法或制定規例的權力。‘制定、修改和廢除法律’，是立法機關的職權。特首擅自通過‘緊急規例’，均屬違憲越權。”
特首有權行使合法權力
這是完全錯誤的。在籠統說“法律”時，我們一般指整個法律系統，即廣義法律，它包括憲法（基本法是香港特區的憲制性文件）、（狹義）法律、規例、和其他規章制度等等。立法會是香港特區的立法機關，但它只負責制定（狹義）法律。在其上，基本法是由全國人民代表大會根據憲法制定；在其下，政府甚至公營機構都有權頒布一些不需要立法會通過的規例和規章制度。
“規例”（regulation）在權威法律英文字典的解釋與“法令”（decree）基本同義。它是一種不需要經過立法機關，而由行政機關頒布的具有法律強制性的命令。以美國為例，總統有權發出的行政指令（executive order）就是一種規例，它不需通過國會，但同樣有法律效力。
在基本法第四十八條第四款，特首“決定政府政策和發布行政命令”，這就給了特首發布“規例”的權力。進一步，基本法第四十八條第二款，特首“負責執行本法和依照本法適用於香港特別行政區的其他法律”；緊急法又是香港法律；於是又是簡單的三段論，特首絕對有權和有責任使用緊急法。
其次，吳大律師認為：“《基本法》第三章保障特區居民的人權、自由；第五、第六章訂立對經濟、教育、科文等政策原則和保障。特首自行通過任何牴觸這些原則和保障的‘緊急條例’，均屬違憲違法。”有很多人附和，認為緊急法是港英制定的“殖民地惡法”，在1990年代初，香港通過人權法案之後，就已經違憲而失效。
這裡需要先明確，一部法律是否有效，不在於其年代有多久遠，而在於其是否保留在法律系統。雖然緊急法是港英時代制定的，但由於它與基本法並無牴觸，故保留至回歸後，是香港特區的有效法律。
在道理上，有人也不解為何特首援引緊急法，通過行政命令發出的“規例”可以“蓋過”基本法授予的人權保障？誠然，在一般的情況下，如果規例和法律或憲法有牴觸，位次較低的規例應該無效。但根據緊急法發布的規例不是一般的規例。它是在特殊情況下的特別處理。
幾乎所有國家的法律體系中都有國家進入緊急狀態的“特殊情況”。憲法第六十七條列明全國人大常委會有權決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態。但不是每個國家的憲法都明確地寫出“進入緊急狀態”的文字，這不妨礙他們使用緊急狀態的法例。
同理，緊急法的法源嚴格地說也能在基本法中推導出來。基本法第14條第二款“香港特別行政區政府負責維持香港特別行政區的社會治安。”既然特區政府在正常的情況下無法維持社會治安，就只能動用經過合法程序產生的緊急法。
第三，吳大律師又認為：“最根本的是，《基本法》沒有任何條文賦予特首自行宣布特區進入緊急情況或狀態的權力。”她認為只有全國人大常委會才有這個權力。
屬止暴制亂最佳方案
這點同樣也是錯誤的。雖然為了行文方便，傳媒一般把施行緊急法的“狀態”稱為“緊急狀態”，但在嚴謹的法律用語中，緊急法是“在行政長官會同行政會議認為屬緊急情況或危害公安的情況時……”這裡用的是“情況”（Occasions）而不是“狀態”（status）。
宣布進入“緊急狀態”是全國人大常委會的權力，認定出現“緊急情況”是特首的權力。兩者不應混淆。這種類似但有區別的關係，正如（狹義）法律和規例一樣，兩者都有法律效力，但訂立的機關一個是立法機關，一個是行政機關。
根據基本法宣布的緊急狀態和根據《緊急情況規例條例》認定的“緊急情況”的後果也有很大不同，前者可以直接把全國性法律用於香港，是“全國性”層面的事，其源頭是憲法第六十七條。後者則由香港自行處理，是香港本地的事，“條例”（Ordinance）一詞本身帶有“城市的”（municipal）的意思。
吳大律師搞錯法律和規例的分別，沒搞懂“緊急情況”和“緊急狀態”的區別，也不奇怪。
香港現在出現前所未見的混亂，如果現行措施不能止暴制亂的話，那麼升級應對措施是不得不選擇的無奈之舉。而無論從哪個方面衡量，動用緊急法，讓香港的事自己處理好，都是更好的選擇。
來源：大公報
