新黨公佈了關於“一國兩制台灣方案”的倡議
中評社╱題：一國兩制台灣方案的治理觀點分析① 作者：黃清賢（台灣），天津南開大學台灣研究中心主任、南開大學兩岸關係研究基地研究員、南開大學周恩來政府管理學院副教授
本文擬從治理（Governance）的觀點切入，針對“兩制”部分，有效找出台灣民眾因為大陸推進惠台措施的作為，對大陸增加信心、深化兩岸互信，進而在體現海納百川、有容乃大的中華智慧之下，探索多數的台灣民眾，而且是兩岸人民可以接受的“一國兩制”台灣方案。治理是“秩序的統治和集體的行動”的建立過程，治理必須有目的，而且應該與秩序區隔；因為秩序不需要意識到目的或利益，秩序可以沒有治理而存在，但治理需要秩序的某些形式。治理的秩序有三種，包括解決問題、創造機會的“不同模式”，具備條件的“組織觀點”，以及立法、規範、經濟發展等“治理原則”的行動可能性。“一國兩制”台灣方案，不能總是如以往聚焦於“一國”的爭議，而是應該認真討論“兩制”，才是爭取台灣民心的重點。
一、前言
中共中央總書記習近平2019年1月2日於北京在全國人大常委會發表《告台灣同胞書》四十周年的講話中指出：
70年來，我們把握兩岸關係發展時代變化，提出和平解決台灣問題的政策主張和“一國兩制”科學構想，確立了“和平統一、一國兩制”基本方針……探索“兩制”台灣方案，豐富和平統一實踐。“和平統一、一國兩制”是實現國家統一的最佳方式，體現了海納百川、有容乃大的中華智慧，既充分考慮台灣現實情況，又有利於統一後台灣長治久安。
本文命題認為，“一國兩制”台灣方案的重點之一，固然是“一國”議題如何處理，但同樣重要的是“兩制”如何在現階段的可行時空範圍發揮示範作用，讓兩岸市民社會的力量進一步釋放出來，成為引導和推動兩岸和平發展的新力量；進而可能在這個基礎上，完善“一國兩制”台灣方案，扭轉“一國兩制”在台灣被汙名化的困境，成為可以吸引台灣民眾的兩岸互動制度。
因此本文擬從治理（Governance）的觀點切入，針對“兩制”部分，有效找出台灣民眾因為大陸推進惠台措施的作為，對大陸增加信心、深化兩岸互信，進而在體現海納百川、有容乃大的中華智慧之下，探索多數的台灣民眾，而且是兩岸人民可以接受的“一國兩制”台灣方案。
二、治理的觀點與發展
治理是“秩序的統治和集體的行動”的建立過程②，其源自於拉丁文“Gubernare”，意喻統治或指導。治理是多種權威管理人民的統治形式，以及個體致力於形塑他們自身主觀性的自我技術③。
治理必須有目的，而且應該與秩序區隔；因為秩序不需要意識到目的或利益，秩序可以沒有治理而存在，但治理需要秩序的某些形式④。治理的秩序有三種，包括解決問題、創造機會的“不同模式”，具備條件的“組織觀點”，以及立法、規範、經濟發展等“治理原則”的行動可能性⑤。
所以，治理強調秩序與行動，但這種秩序有目的性，例如解決問題、建構組織條件或立法原則等；同時，治理的行動多元化，不僅是傳統政府由上往下的單一統治模式，也包括主體為形塑自我的多種權威，因而構築成的管理方式。
依據聯合國的全球治理委員會（Commission on Global Governance）定義，治理就是公共和私有的個人與機構，管理他們共同事務的多種方法總和；這是調和衝突或多樣利益，使其採取合作行動的持續性過程；包括有權強制人們服從的正式制度和規則，以及人們和機構同意或基於利益而理解的非正式安排。⑥
若從統治（Government）和治理（Governance）的比較來說，統治的“主體”是公部門，治理則是公與私部門；統治的“權力”是由上而下，治理則是上下互動；統治的“特性”是典章制度，治理則是協調的過程；統治的“觀點”是國家為中心，治理則是國家與公民的相互依賴；統治的“動機”是強制的力量，治理則是追求的目標；統治的“範圍”是明確但狹隘，治理則是廣泛但模糊。
治理模式分為政府治理、市場治理、公民治理的三個面向，政府治理強調科層，重視法規程式、分級節制；市場治理強調競爭，重視顧客導向、誘因啟發；公民治理則強調網絡，重視非政府組織、社會運動、全球資本市場、全球大眾媒體等發展。
進而言之，在全球化的擴張、網絡技術的迅猛發展之下，出現了要求政府進行“整體性治理”的呼聲，其主要思想包括以公民需求和問題解決為治理導向，強調合作性的活動、協調、整合，注重於協調目標與手段的關係，重視信任、責任感、制度化，依賴信息技術的運用；希望進行政府的逆部門化和碎片化，從事不同政府層級、機構單位、網站系統的整合，日益完善政府的整體性治理。⑦
事實上，治理的發展趨勢之一是參與，可以透過四種機制實現：⑧
首先是制定政策的相關資訊讓民眾甚至其他正式決策者知悉。但對於多數服務而言，民眾可能不知道他們期望的是什麼，也不知道如何去界定服務的質與量。例如民眾希望火車、收垃圾要準時，但不知道複雜昂貴的醫療服務要提供到什麼程度。
其次是增強在第一線的行政人員獨立決策，以及影響組織決策方向的能力。因為這些行政人員接觸相關民眾較多，較理解真正情況；雖然他們的看法不一定最好，但對於正確的決策還是有幫助，至少在執行上會比較順利。
第三是應該讓利益相關者與有政策影響力的民眾，透過對話做出公共決策。民眾可以直接和政策觀點不同的民眾討論，也可以直接和政府機關協商。依據決策的觀點，這是產生決策的能力，而非僅是建立共識的能力，也是治理的象徵。
第四種則是參與機制，有賴於民眾本身能夠投入政策選擇與提供服務的過程。民眾可以透過政治過程來選擇，但是民眾不見得想要積極參與；進而言之，如果民眾與政府一起提供公共服務，利用自願的活動，補充或代替政府活動，則不但是體現公共利益的機制，更是治理的思維。
在上述服務的治理思維下，再加上新公共服務的理論，⑨則公共利益是推進的目標，行政官員需要致力建立集體的、共享的公共利益觀念，創造共享利益、共同責任；建立社會遠景目標的過程，不能衹委託給政治領袖或行政官員，應該透過廣泛的公眾對話與協商，至於政府則要建立與確保這樣的機制與環境。
政策與方案可以通過集體努力與協作的過程，使用最有效且最負責的方式實現。政府要能使所有相關各方共同參與，朝著預期發展方向的政策方案進行。
三、現階段的兩岸關係困境
回顧習近平在《告台灣同胞書》發表40周年紀念會上，提出了中國特色社會主義新時代指導大陸對台政策的五條行動綱領；包括攜手推動民族復興，實現和平統一目標；探索兩制台灣方案，豐富和平統一實踐；堅持一個中國原則，維護和平統一前景；深化兩岸融合發展，夯實和平統一基礎；實現同胞心靈契合，增進和平統一認同。
值得注意的是，其中提及“制度不同，不是統一的障礙，更不是分裂的藉口”，正是針對民進黨老是說兩岸制度不同、所以兩岸存在重大歧異、進而給予台獨合理性的說法，予以強力反擊。
更重要的是，習重申早在1982年由鄧小平正式提出的“一國兩制”，而且宣示探索“兩制”的台灣方案。基本上，習近平的講話堅持“和平統一、一國兩制”是實現國家統一的最佳方式，體現海納百川、有容乃大的中華智慧，因此不同於香港、澳門的“兩制”台灣方案，應該具體深入地探索。
對於習近平的講話，蔡英文不但趕在前一天，發表她從未有過的元旦講話，先打預防針，提出“四個必須”、“三道防護網”；而且到習講話的當天，蔡立即回應：
我們始終未接受“九二共識”，根本原因就是北京當局所定義的“九二共識”，其實就是“一個中國”、“一國兩制”。今天對岸領導人的談話，證實了我們的疑慮。在這裡，我要重申，台灣絕不會接受“一國兩制”，絕大多數台灣民意也堅決反對“一國兩制”，而這也是“台灣共識”。
事實上，習近平講話的原文：
我們秉持求同存異精神，推動兩岸雙方在一個中國原則基礎上達成“海峽兩岸同屬一個中國，共同努力謀求國家統一”的“九二共識”，開啟兩岸協商談判……我們把握兩岸關係發展時代變化，提出和平解決台灣問題的政策主張和“一國兩制”科學構想，確立了“和平統一、一國兩制”基本方針……
換言之，習近平所講的“九二共識”是開啟兩岸協商談判的基礎，而“一國兩制”是和平解決台灣問題的政策主張；但蔡英文硬是要將“九二共識”，等同於在台灣已經被汙名化的“一國兩制”，再說未接受“九二共識”是“台灣共識”。簡單來說，蔡透過“九二共識”等於“一國兩制”的扭曲邏輯，形塑“反併吞”的敵我矛盾氛圍。
接著，蔡英文再強調“中國”必須正視“中華民國台灣”存在事實等“四個必須”，以及制度化民主監督機制等“三道防護網”，也就是利用“兩個不同制度的國家之間關係”思維，大打兩岸對抗的“安全牌”或謂是“恐嚇牌”。
不僅如此，國民黨中央還隔一天才在官網發表六點聲明，而且是保守的內容：
1)照中華民國憲法的規定，中華民國是一個主權獨立的國家，本黨堅決反對台獨。
2)1992年11月兩岸海基、海協兩會在雙方政府各自授權下，歷經協商及函電達成“九二共識”，亦即“兩岸都堅持一個中國的原則，但是對於它的涵義，雙方同意用口頭聲明方式各自表達”……此即本黨吳主席一再重申“一中各表”的“九二共識”。
3)習近平總書記所提的“一國兩制的台灣方案”並非“九二共識”的內涵，目前兩岸處於“分治”的狀態，現階段“一國兩制”恐難獲得台灣多數民意的支持。我們期待兩岸能從事制度的競爭，以最佳的福國利民制度，增進兩岸人民福祉。
4)進黨執政兩年多以來，兩岸關係陷入停滯與困頓的狀態，兩岸海基、海協兩會制度化協商交流服務平台停止運作，導致許多兩岸共通的民生經濟問題無法獲得有效解決。
5)本黨自2005年以來即定期舉行兩岸交流及協商，透過此制度化的安排，解決兩岸之間許多問題。
6)本黨與立法院黨團及地方首長亦皆熱切期盼雙方能為兩岸的和平穩定發展共同努力，創造互惠雙贏的局面。
由上觀之，國民黨依舊重申“一中各表”的“九二共識”，中華民國是主權獨立的國家；強調兩岸“分治”狀態，現階段的“一國兩制”恐難獲得台灣多數民意的支持。
事實上，面對習近平已經在1月2日提出“九二共識2019年版”，宣導“一國兩制”台灣方案的討論；國民黨中央卻仍在3月6日的中常會上，將兩岸論述定調停留在“九二共識2008年版”，也就是一中各表、不統不獨不武；難怪對於兩岸關係一籌莫展、而衹能在台灣講台獨的民進黨，還會嘲笑國民黨的“一中各表”衹敢在台灣講。
總之，台灣對於“一國兩制”的看法，民進黨全面否定，國民黨也不願說清楚，加上美國將台灣作為中美貿易爭議中的談判籌碼，陸續通過國防授權法、台灣旅行法、亞洲再保證倡議法，以及眾議院通過台灣保證法等，外界干擾因素加大。“一國兩制”台灣方案若要推進，可能需先由中國大陸本身找到正確有效的解決方法，才有機會真正回答兩岸共同致力於實現民族偉大復興的時代命題。
四、“兩制”的治理探索
習近平在《告台灣同胞書》發表40周年紀念會上鄭重倡議：
在堅持“九二共識”、反對“台獨”的共同政治基礎上，兩岸各政黨、各界別推舉代表性人士，就兩岸關係和民族未來開展廣泛深入的民主協商，就推動兩岸關係和平發展達成制度性安排。
這樣的倡議，正符合“治理”的思維，因為治理是公部門和私人一起管理共同事務的方法，這是一種合作採取行動的持續性過程，其中的誘因有正式制度，也有非正式安排；亦即兩岸的各政黨與團體，可以好好坐下來，針對兩岸共同的未來發展，一起進行廣泛深入的民主協商，達成一種制度性的安排。
進而言之，民主協商就是治理發展趨勢中，相關資訊讓民眾甚至其他正式決策者知悉，增強第一線人員獨立決策的能力，讓利益相關者與民眾透過對話做出公共決策，更是讓民眾本身能夠投入政策選擇與提供服務的過程。
但是“一國兩制”台灣方案不能如以往一直強調於“一國”的爭論，因為“兩制”處理得好，才能真真實實讓人民有獲得感、幸福感、安全感，如此才能讓“一國兩制”不再被汙名化為“被併吞”的負面代名詞，使得愈來愈多台灣民眾願意思考甚至支持。
習近平在3月10日參加十三屆全國人大二次會議福建代表團審議時更指出：
要探索海峽兩岸融合發展新路。對台工作既要著眼大局大勢，又要注重落實落細……要在對台工作中貫徹好以人民為中心的發展思想，對台灣同胞一視同仁，像為大陸百姓服務那樣造福台灣同胞……要把這些措施落實到位，同時要聽取台灣同胞呼聲，研究還可以推出哪些惠台利民的政策措施，衹要能做到的都要盡力去做。
事實上，2018年2月28日由國務院台灣事務辦公室、國家發展和改革委員會協調了29個機構，發佈《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》的31項惠台措施以來，大陸已經有包括27個省區市在內的80個地方分別制定了具體的落實舉措，涵蓋了東部地區的全部省份，中西部和東北地區大部分省份，以及全部的計畫單列市。
依據目前統計，已經有2,000多家台資企業享受高新技術企業等各類稅收優惠，100多家台企獲得工業轉型升級、綠色製造、智慧製造等專項資金支持，800多名台胞考取了大陸諸多熱門行業職業資格，100多名台胞獲得各類榮譽稱號；海峽兩岸青年就業創業基地和示範點2018年又新增23個，纍計達到76個，共入駐或服務台企及團隊約2000個，逾10,000名台灣青年在該處逐夢、圓夢，各類企事業單位2018年共為台灣青年提供超過25,000個就業實習機會。
兩岸聯繫越來越密切，各領域交流交往持續擴大深化。兩岸貿易往來再創歷史新高，2018年貿易額已達2,262億美元，同比增長13.2%；台商投資穩步增長，全年批准台商投資項目4,911個，同比增長41.8%；截至2018年底，纍計批准台資專案107,190個，占實際使用外資專案總數的11.2%。2018年兩岸人員往來超過905萬人次，同比增長3.2%；其中台灣同胞來往大陸首次突破600萬人次，“首來族”達到了40萬人，皆創下歷史新高；截至2018年底，台灣居民來大陸纍計超過1億人次，報考大陸高校的台生也成倍增長。
在這樣的趨勢下，“一國兩制”台灣方案如果要擺脫被汙名化，就要在融合發展的大趨勢下乘勝追擊，更要“探索海峽兩岸融合發展新路”，這樣的新路可從下列的治理思維方向推進：
1)繼續深化融合發展，對於台灣同胞一視同仁
在民進黨執政下，兩岸不但官方交流中斷，民間交流亦會受到限制，例如高雄市長韓國瑜到大陸所簽的農產訂單可能需面臨檢疫通關等行政阻礙；所以想要爭取台灣民心的做法，就是“落實落細”兩岸融合發展的惠台利民措施，讓仍在台灣的民眾看到大陸台胞發展得很好，相信大陸的“一國兩制”台灣方案對台灣同胞一視同仁、對台灣同胞有利，增進台灣民眾對於“一國兩制”台灣方案的信心。
2)聽取台灣同胞心聲，透過對話做出公共決策
大陸制定31項惠台措施是聽取許多台胞意見才研擬而成，超過27個省區市在內的80個地方制定的具體落實舉措也是如此；但是好還要更好，畢竟大陸的幅員廣大，各層面需配套的事宜仍多，很多還需要“落實落細”。如果可以持續定期或者適時地聽取台商、台幹、台生、台青、台配等各地台胞心聲，將可讓立意良善的惠台公共決策，更能做實做好，營造“一國兩制”台灣方案的有利環境。
3)讓民眾能夠且願意投入政策選擇與提供服務
有效參與是增進兩岸認同的最佳方法之一，惠台措施是大陸展現照顧台灣同胞的利多，是推進“一國兩制”台灣方案的好方法。如果進一步讓利益攸關的台胞，可以參與惠台措施和落實舉措的政策選擇，甚至讓台胞或其團體可以提供公共服務，例如台企聯或是各地台協，幫助提供商業甚至醫療等服務，這對未來新增的惠台利民政策措施的正確方向、積極支持、效率效能等，都將有所助益。
4)運用治理方式以鼓勵愈來愈多的人履行自身責任
政府為注重責任的公民服務，不是為衹講利益的顧客服務；政府提供服務，需要強調公平與公正；政府不是僅僅在意重視短期私利的顧客，而是應該重視那些關心公共利益的民眾。同樣的邏輯，大陸應鼓勵重視公共利益，維護台海穩定和平，促進兩岸融合發展的民眾，積極參與兩岸和平發展的推進，其不衹享受利益，更要勇於承擔責任，才能讓“一國兩制”台灣方案更有可操作性。
五、結論
“一國兩制”台灣方案，不能總是如以往聚焦於“一國”的爭議，而是應該認真討論“兩制”，才是爭取台灣民心的重點。衹要把握住習近平在《告台灣同胞書》四十周年紀念會上所說：
推動兩岸雙方在一個中國原則基礎上達成“海峽兩岸同屬一個中國，共同努力謀求國家統一”的“九二共識”……
換言之，現階段衹要把握住“九二共識”的“一國”，接著全力探討“兩制”的可操作性途徑，才能真真實實讓人民有獲得感、幸福感、安全感，如此才能讓“一國兩制”在台灣，不再被汙名化為“被併吞”的負面代名詞，使得愈來愈多台灣民眾願意去思考甚至支持，則“一國兩制”的台灣方案，在台灣才有市場。
總而言之，善用治理思維，探索兩岸融合發展的新路，營造兩岸人民都雙贏的環境，加上運用海納百川、有容乃大的中華智慧，就能創造可以獲得多數台灣民眾同意的“一國兩制”台灣方案，臻至兩岸共同實現中華民族偉大復興的目標。
註釋：
①基金專案：本文係國家社會科學基金專案“一國兩制的行政功能研究”階段性成果。
②G.Stoker, "Governance as Theory: Five Propositions," International Social Science Journal, Vol. 50, No. 1 (1998), p.17.
③D.Garland, "Governmentality and the Problem of Crime: Foucault, Criminology, Sociology," Theoretical Criminology, Vol.1, No.2 (1997), p.174.
④T.J. Biersteker, "The 'Triumph' of Neoclassical Economics in the Developing World: Policy Convergence and Bases of Governance in the International Economic Order," in J. N. Rosenau and E. O. Czempiel eds., Governance without Government Order and Change in World Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1992), p.102.
⑤John Dixon et. al., "Ethics, Trust and the Public Interest: The Contending Modes of Societal Governance," in Nada Kakabadse and Andrew Kakabadse eds., Governance, Strategy and Policy: Seven Critical Essays (Hampshire: Palgrave Macmillan, 2006), p. 6.
⑥Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood: The Report of the Commission on Global Governance (Oxford: Oxford University Press, 1995), pp. 2-4.
⑦Perri 6, Diana Lest, Kimberly Seltzer and Gerry Stoker, Towards Holistic Governance: The New Reform Agenda (New York: Palgrave, 2002).
⑧B. Guy Peters, The Future of Governing: Four Emerging Models, 2nd ed. Revised (Kansas: University Press of Kansas, 2001).
⑨Janet V. Denhardt and Robert B. Denhardt, The New Public Service, 3rd ed. (New York: Routledge, 2015).
作者簡介：黃清賢，曾任中國國民黨主席特別顧問兼大陸事務部主任、台灣成功大學政治系副教授，現任天津南開大學台灣研究中心主任、南開大學兩岸關係研究基地研究員、南開大學周恩來政府管理學院副教授。
（全文刊載於《中國評論》月刊2019年9月號，總第261期）
