中美關係在短期內仍無法確定博弈的邊界
中評社╱題：對華遏壓軌道上的中美關係 作者：楊楠（北京），中國社會科學院美國研究所副研究員＼博士
【摘要】近期，一度被認為即將出現緩和的中美關係卻因“氣球事件”的發酵而再度面臨危機，中美關係“融冰解凍”似乎越來越遠。美國自特朗普政府至今，在對華戰略中呈現出的慣性是導致雙邊關係敏感性和脆弱性的重要誘因。無論是其宏觀戰略部署、中觀文件謀籌，亦或微觀機制和人員調整，都預示著美國戰略重心已完全轉至對華導向，且難以轉圜。中美關係的政治根基受到嚴重侵蝕，台灣問題成為雙邊關係最大的風險點位。考慮到當前雙方互動的狀態，中美關係在短期內仍無法確定博弈的邊界，其重構與發展將面臨更大的挑戰。
2022年年底，中美元首於巴厘島展開會晤，在過去幾年裡承受重壓的中美關係迎來了一絲曙光。為貫徹落實會晤精神，中國外交部副部長謝峰與美國亞太事務助理國務卿康達（Daniel Kritenbrink）、時任美國國安會中國事務主任羅森博格（Laura Rosenberger）等一行高級別官員緊接著舉行了會談，為預定的2023年初美國國務卿布林肯訪華之旅做準備。然而，隨著2023年初“氣球事件”突然發酵，中美高層溝通節奏旋即受到嚴重干擾，雙邊關係止跌回穩的機會窗口迅速關閉，兩國再度返回“劍拔弩張”的緊張態勢。“氣球事件”可以被視為兩國在戰略博弈進程中互動模式的一個典型案例，其背後折射出的是雙邊關係日趨加深的敏感性及脆弱性。在重重矛盾和敵意面前，中美關係距離“融冰解凍”似乎越來越遠。
一、難以轉圜的對華遏壓
自2018年美國發動對華“貿易戰”以來，中美兩國互動阻礙日趨增多，合作空間不斷被淡化壓縮，競爭博弈態勢逐步形成。在這種“新常態”下，美國對華認知從出現變化到日趨固化。儘管經歷政府更迭、人事變換與機制調整，美國對華戰略競爭的意圖與政策不僅沒有改觀，反而呈現不斷強化的態勢。美國對華戰略的慣性已經形成。
特朗普執政時期，中美兩國原有的雙邊關係框架宣告終結。“大國競爭”（great-power competition）代替對華接觸和中美合作，成為雙邊互動的主要模式。拜登政府執政後，旋即將中國界定為美國“最嚴峻的競爭者”。〔1〕以2021年3月初發布的《過渡期國家安全戰略指南》（Interim National Security Strategic Guidance）為導向，拜登政府把中國視為“唯一有能力將自身經濟、外交、軍事和技術力量相結合而對穩定和開放國際體系構成持續挑戰的對手”，〔2〕并承諾將與中國展開“激烈競爭”。〔3〕與此同時，拜登明確否認將開展“新冷戰”，承諾“不尋求改變中國的體制，不尋求通過強化同盟關係反對中國，無意同中國發生衝突”〔4〕，并嘗試基於上述邏輯建立一種新的對華戰略框架。經歷2021年3月布林肯首次公開演講“競爭、合作、對抗”的“三分法”〔5〕、7月美國副國務卿溫迪·舍曼（Wendy Sherman）訪問天津時“競合”的論調〔6〕以及10月美國國家安全事務助理傑克·沙利文（Jake Sullivan）在中美高官蘇黎世會晤期間“負責任競爭”〔7〕等表態後，2022年5月26日，美國國務卿安東尼·布林肯（Antony Blinken）在喬治·華盛頓大學的對華政策演講中最終提出“投資、協同、競爭”（invest，align，compete）“三大支柱”，標志著拜登政府圍繞對華戰略的探索告一段落。〔8〕美國對華戰略由籌謀轉為落實階段。
2022年，美國政府陸續發布多份報告，利用正式文件將既有戰略框架予以夯實確立。2月11日，在白宮發布的拜登政府首份《美國印太戰略》報告中，美國重新宣示所謂“印太地區”在美國外交政策中的焦點地位，并提出美國將在未來投入更多資源與精力，與該區域內外的相關國家建立密切聯繫，驅動該地區的繁榮，提升該地區的安全，以制衡中國這一“整合經濟、外交、軍事與科技力量、在印太地區謀求勢力範圍，并尋求成為世界上最具影響力的大國”。〔9〕10月12日，拜登政府發布其執政以來的首份《國家安全戰略》報告，重申“布林肯演講”中大部分涉華內容，全篇提及中國近60次，將中國明確界定為美國面對的“最嚴重地緣政治挑戰”，并著重強調未來十年是美國應對所謂“中國挑戰”的“決定性十年”。為達成“競贏中國”（out-compete）總目標，報告著重強調發展產業戰略、確保供應鏈安全、確立美國主導的新規則及強化盟伴體系的重要性。〔10〕10月27日，美國國防部緊隨其後發布《2022年國防戰略》《核態勢評估》與《導彈防禦評估》三份報告，概述美軍未來軍事與安全領域優先事項。報告開宗明義地將中國界定為“今後數十年最重要的戰略競爭對手”以及“步步緊逼的挑戰”（pacing challenge），并提出進一步深化“一體化威懾”（Integrated Deterrence）在美軍中的全面實踐〔11〕。
在將全面對華競爭確定為國家戰略重心基礎上，美國調整自身外交與國家安全機制，令其更加聚焦中國，從而服務於總體戰略部署。自特朗普到拜登，美國先後在白宮國家安全委員會內部增設印太事務協調官、氣候特使以及多個負責中國事務的主任崗位。國務院、國防部、情報界與執法部門也調整或增設各類涉華崗位。2022年12月16日，美國國務院成立被稱為“中國屋”（China House）的中國協調辦公室（Office of China Coordination, OCC），取代該部門內部原負責中國事務的東亞和太平洋事務局（Bureau of East Asian and Pacific Affairs）。該辦公室由國務卿布林肯直接領導，由負責東亞事務的副助理國務卿華自強（Rick Waters）主管，業務涵蓋經濟、安全、科技、外交與戰略溝通等中美博弈的關鍵領域，旨在消除長期存在於國務院中的部門壁壘，從而迅速執行及落實涉華相關事務。〔12〕與上述機制調整相對應的，是大量曾系統化受訓、具有強烈競爭意識的新一代“中國通”進入美國決策圈，參與甚至主導對華外交與國家安全決策。〔13〕
從宏觀戰略部署，到中觀文件謀籌，再到微觀機制和人員調整，美國戰略重心已完全從小布什政府時期的反恐導向轉移至對華導向。俄烏衝突并未阻礙這一進程，反而令美國更為聚焦對所謂“印太包圍圈”的構築，從不同維度加速落實“全面對華競爭”總體戰略部署。美國對華競爭遏壓的軌道正在形成，政府內外、民間上下則充斥著民粹主義和誇大威脅的言辭。
二、被破壞的雙邊關係根基
自20世紀70年代中美關係正常化以來，兩國政府長期嘗試尋求雙邊關係的交匯之處，并在該過程中規避對抗、淡化矛盾，以求同存異的思維培育中美關係的政治基礎。以台灣問題相關文件及其傳遞出的原則作為基礎，中美在近50年的時間裡主動尋找彼此利益匯合點，從而打破政治體制及意識形態的桎梏，先後在應對第三方威脅、拓展全球貿易和反恐怖主義等領域實現合作，護航兩國長期的戰略穩定。
隨著美國對華戰略競爭大幕的拉開，以及美國對華遏壓傾向的固化，這些中美兩國長期精心培育的政治基礎迅速遭受侵蝕，將雙邊關係推入至螺旋下降、持續惡化的軌道之中。其中，台灣問題是“中國核心利益中的核心，是中美關係政治基礎中的基礎，是中美關係第一條不可逾越的紅綫”〔14〕。但美國反復使用所謂“台灣牌”，在台灣問題上以“切香腸”方式逐步掏空一個中國原則，力求在戰爭門檻以下升級、強化對台關係，朝著試探中國底綫的道路繼續前行，行為更具冒險性，對中美關係的侵蝕危害性也最強。
拜登政府執政後，美國就台灣問題持續向外傳遞出相對復雜甚至自相矛盾的信號。拜登政府總體仍維繫著針對台灣問題的舊有叙事，多次在正式場合提及中美三個聯合公報和《與台灣關係法》。2022年7月28日與習近平主席進行的第五次電話交流中，拜登總統強調美國的一個中國政策沒有改變也不會改變，并在11月14日中美元首會晤中將此前對華的“四不一無意”承諾升級為“五不四無意”，其中包括不支持“台灣獨立”和不支持“兩個中國”“一中一台”的明確表態。同時，美國仍不吝提及美國對台灣的“六項保證”，并通過多種方式體現出摒棄既有“戰略模糊”的傾向。例如，2021年4月9日，美國國務院公布新版與台交往“指南”，其中對雙方往來予以大幅度放寬。〔15〕2022年5月5日，美國國務院網站修改了“美台關係事實清單”，删除“衹有一個中國，台灣是中國的一部分”及“美國不支持台灣獨立”等表述。拜登本人也先後在訪問日本期間和接受美國哥倫比亞廣播公司專欄采訪時，表示他將在台灣遭到攻擊時動用軍事力量來保護台灣〔16〕。這些表態的背後，美台也逐步強化著雙方在經貿和安全領域的實質性聯繫。
2022年8月2日至3日，時任美國衆議院議長南希·佩洛西（Nancy Pelosi）不顧中國政府嚴正警告，率領衆議員訪問團公然竄訪台灣，在全球範圍內引發較大影響〔17〕。此後，美國參議員埃德·馬基（Ed Markey）率領國會兩黨參衆議員代表團再度竄台，與台灣地區領導人蔡英文進行會晤〔18〕。這些行動背後，反映的是美國國會在對華遏壓中積極扮演先鋒角色的意圖。在各類行動外，美國國會與行政當局緊密配合，通過各種立法為政府賦權，試圖以一部全面的、系統的法案統領對華戰略競爭，使對華戰略競爭各領域的政策有法可依，促進對華政策法制化、制度化。
美國國內圍繞對華戰略競爭的立法活動顯示，白宮與國會山對以立法推動對華戰略競爭持較為一致的立場，國會兩黨對此保持高度一致。由參議院外交委員會主席鮑勃·梅內德斯（Bob Menendez）與共和黨議員吉姆·里施（Jim Risch）共同起草、參議院於2021年4月高票通過的《2021年美國競爭與創新法案》（Strategic Competition Act of 2021），是此類對華戰略競爭法案的雛形。該法案強調“在每一個維度上”抗衡中國，其戰略基礎具有強烈的意識形態色彩。對華戰略競爭法案最顯著的特徵是，將近年來流行於美國戰略界、逐步得到兩黨一致認可的對華戰略認知及對華戰略思維，以立法的形式固定下來。2022年12月23日，拜登簽署了由國會參衆兩院表決通過的《2023年國防授權法》。該法律納入了《強化台灣彈性法案》（Taiwan Enhanced Resilience Act）的內容，授權美國自法律生效起5年內向台灣提供100億美元的軍事援助，授權美國國務院向台灣提供最多20億美元的軍事融資，并要求拜登政府提高行政部門對台軍售和軍事培訓的效率及速度，賦予台灣特定主要非北約盟國的同等待遇。〔19〕而在科技領域，美國國會於2022年7月底通過，并由拜登於8月9日簽署實行的《為美國生產半導體創造有益激勵法》《芯片與科學法》（CHIPS and Science Act）進一步升級了美國對華“科技戰”，標志著中美在半導體產業領域的博弈邁向新的階段。法律通過一系列“護欄條款（Guardrail Provision），迫使在中美均設有半導體廠的企業“選邊站隊”。〔20〕
三、“博弈邊界”的缺失與中美關係的未來
綜合而言，拜登政府雖以“競合”框架統領美國對華戰略，但在全面對華施壓思維的預設下，競爭成為主調，合作相對乏力。這也導致中美兩國難以對特朗普政府時期雙邊關係中的分歧領域進行修復和調整。這種分歧在經貿科技領域體現得尤為明顯，在雙邊存在爭議的領域以及地區安全問題上的博弈仍在持續。與此同時，中美戰略競爭中的意識形態因素進一步增加，中美關係的軟環境不容樂觀。
在美國政府與國會的遏壓慣性下，中美關係的“緩衝區”越來越小，摩擦的烈度逐步增加，甚至出現爆發衝突乃至戰爭的可能性。儘管中美元首會晤為雙邊關係緩和奠定了重要契機，但“氣球事件”後布林肯取消訪華議程，中美之間的溝通渠道僅限在慕尼黑的非正式交談，雙方僅餘重複強調己方立場、難以撼動對方立場。在短期內，中美關係再難以發生質的改變，雙方在各個領域的鬥爭對峙將持續強化，并為雙邊關係帶來難以預估的風險。
儘管拜登政府承諾不打“新冷戰”，但兩國政界和學界仍對於缺乏有效管控的中美關係的發展感到擔憂。2021年11月11日，美國國家安全顧問沙利文在澳大利亞智庫洛伊國際政策研究所（Lowy Institute）舉辦的綫上論壇中指出，美國一直都是“印太常駐大國”，但他也再度重申了“中美共存”的觀點，認為中美兩國擁有合作空間，“激烈競爭并非一定會釀成衝突”。〔21〕但對於中美如何開展合作、合作的模式和限度是什麼等問題，拜登政策團隊至今未給出明確的答案。
正如美國戰略與國際研究中心高級研究員白明（Jude Blancette）所述，“避免災難是對棘手的中美關係真正的考驗”〔22〕。中美之間的“穩定舵”和“安全閥”遲遲難以建立，“博弈邊界”極度模糊，意味著雙方將在未來的互動中時常面對超出預期和掌控的局勢。目前看來，拜登治下的美國短期內仍難以克服陷入分裂和彼此攻訐的國內政治，而反中情緒則是兩黨極少數的共同點之一，這也決定了“對華強硬”的政治戲碼會在華盛頓內部輪番上映。受制於共和黨和右翼勢力的壓力，拜登政府繼續順應著既有的戰略慣性。“氣球事件”裡美國各方力量爭先對華“秀肌肉”并將拜登政府步步推向強勢遏壓，即是這一狀態的集中寫照。
兩國之間的互動為雙方矛盾和爭端所主導，中美之間的戰略競爭將朝向“常態化”發展。考慮到中美兩國在雙邊、地區和全球層面均存在許多共同利益，這種趨勢不僅不符合兩國利益，而且也將會為國際社會帶來風險及不確定性。在用以支撑雙邊關係發展以及分歧管控的政策框架難以重新建立的背景下，中美關係的重構與發展將面臨更大的挑戰。
註釋：
〔1〕The White House, “Remarks by President Biden on America’s Place in the World,” February 4, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.
〔2〕The White House, “Interim National Security Strategy Guidance,” March 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.
〔3〕Vivian Salama and Gordon Lubold, “Biden Says He Sees China as ‘Stiff Competition’,” The Wall Street Journal, March 25, 2021, https://www.wsj.com/livecoverage/biden-press-conference-live-updates-analysis/card/ifirn5yjOObkp0pm2Lzv.
〔4〕The White House, “Remarks by President Biden Before the 76th Session of the United Nations General Assembly,” September 21, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/09/21/remarks-by-president-biden-before-the-76th-session-of-the-united-nations-general-assembly/.
〔5〕U.S. Department of State, “A Foreign Policy for the American People,” March 3, 2021, https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/.
〔6〕U.S. Department of State, “Deputy Secretary Sherman’s Visit to the People’s Republic of China,” July 26, 2021, https://www.state.gov/deputy-secretary-shermans-visit-to-the-peoples-republic-of-china/.
〔7〕The White House, “Readout of National Security Advisor Jake Sullivan’s Meeting with Politburo Member Yang Jiechi,” October 6, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/06/readout-of-national-security-advisor-jake-sullivans-meeting-with-politburo-member-yang-jiechi/.
〔8〕U.S. Department of State, “The Administration’s Approach to the People’s Republic of China,” May 26, 2022, https://www.state.gov/the-administrations-approach-to-the-peoples-republic-of-china/.
〔9〕The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” February 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.
〔10〕The White House, “National Security Strategy of the United States,” October 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.
〔11〕U.S. Department of Defense, “2022 National Defense Strategy of the United States of America,” October 2022, https://media.defense.gov/2022/Oct/27/2003103845/-1/-1/1/2022-NATIONAL-DEFENSE-STRATEGY-NPR-MDR.PDF.
〔12〕U.S. Department of State, “Secretary Blinken Launches the Office of China Coordination,” December 16, 2022, https://www.state.gov/secretary-blinken-launches-the-office-of-china-coordination/.
〔13〕樊吉社：《美國對華決策:機制調整與團隊轉換》，載《當代美國評論》2021年第4期，第14-18頁。
〔14〕中華人民共和國外交部，“習近平同美國總統拜登在巴厘島舉行會晤”，2022年11月14日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202211/t20221114_10974651.shtml.
〔15〕U.S. Department of State, “New Guidelines for U.S. Government Interactions with Taiwan Counterparts,” April 9, 2021, https://www.state.gov/new-guidelines-for-u-s-government-interactions-with-taiwan-counterparts/.
〔16〕“President Biden on Taiwan,” CBS, September 18, 2022, https://www.cbsnews.com/video/president-biden-on-taiwan-60-minutes/#x.
〔17〕Craig Singleton, “How Nancy Pelosi’s Taiwan Gambit Backfired,” Foreign Policy, August 16, 2022, https://foreignpolicy.com/2022/08/16/taiwan-pelosi-china-military-conflict-east-asia-missiles/.
〔18〕“Senator Markey Leads Bipartisan Delegation to Taiwan, Reaffirms Importance of Peace and Partnership,” August 15, 2022, https://www.markey.senate.gov/news/press-releases/senator-markey-leads-bipartisan-delegation-to-taiwan-reaffirmsimportance-of-peace-and-partnership.
〔19〕U.S.-Taiwan Business Council, “Taiwan in the National Defense Authorization Act (NDAA), 2023,” https://www.ustaiwandefense.com/taiwan-in-the-national-defense-authorization-act-ndaa-2023/.
〔20〕The White House, “FACT SHEET: CHIPS and Science Act Will Lower Costs, Create Jobs, Strengthen Supply Chains, and Counter China,” August 9, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/08/09/fact-sheet-chips-and-science-act-will-lower-costs-create-jobs-strengthen-supply-chains-and-counter-china/.
〔21〕Jake Sullivan, “2021 Lowy Lecture,” Lowy Institute, November 11, 2021, https://www.lowyinstitute.org/publications/2021-lowy-lecture-jake-sullivan.
〔22〕Jude Blanchette, “Avoiding catastrophe will be the true test of fractious US-China relations,” Financial Times, February 11, 2023, https://www.ft.com/content/f794b181-b774-40d4-a763-5f41024d9afe.
（全文刊載於《中國評論》月刊2023年4月號，總第304期）
