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掃描二維碼訪問中評網移動版 提高中國政府食品安全監管能力的思考 掃描二維碼訪問中評社微信
http://www.chinareviewnews.com   2013-11-02 07:58:25


  近幾年,中國食品安全事件層出不窮,僅2013年上半年發生的具有一定影響的食品安全事件就不少於20起。食品質量安全問題已影響了國人的健康。2013年3月,中國新組建了國家食品藥品監督管理總局,4月,國務院發布了《關於地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》,對地方食品藥品監督管理體制再次進行調整完善。國務院還提出,要“建立最嚴格的食品藥品安全監管制度”。制度的調整能否提高食品監管的有效性,能否遏制頻發的食品安全事件呢?究竟什麼原因制約了政府監管的有效性呢?

  1、監管外部環境制約因素

  1.1地方政府管理方面

  中國地方政府管理有兩個普遍存在的問題,制約著食品監管的有效性。其一,政府職能轉變不到位。長期以來,中國地方政府熱衷於經濟建設中的資源配置,過多地干預微觀經濟活動,追求GDP的高速增長。其二,地方政府的政績觀和現實利益需求。現行的財稅體制、政績考核制度難以克服地方政府的增長主義傾向。這些追求經濟發展、維持形象和穩定的傾向會讓地方政府產生地方保護主義、縱假護假、干預監管部門的執法等行為,採用不正當手段保護本地食品企業的利益,影響監管部門的監管。

  1.2法制方面

  其一,缺乏統一性和系統性。由於食品法律法規體系缺乏國家整體指導和精心規劃,使得不同位階和部門的法律法規之間存在衝突,內容有交叉重複、不協調現象。法律法規數量雖然多,但有些方面已經不能適應當今食品安全形勢的發展需要。

  其二,維權渠道不暢。相關法律法規明確規定了政府在食品監管方面的行政許可權和行政處罰權等公權力,消費者被侵權時通過司法等途徑獲得經濟補償的渠道不暢,廣大消費者在維護自身權益、促進食品安全方面所起到的作用微乎其微,且最終淪為不安全食品的受害者。

  其三,處罰力度輕。現行的法律沒有實現守法所獲得收益大於違法所承擔的成本之目的,對違法企業的處罰力度遠沒有西方發達國家大。而且,監管中自由裁量權的存在也讓懲罰力度大打折扣。食品生產者的違法成本低,起不到很好的震懾作用。

  1.3社會性監管方面

  中國食品安全的社會性監管主體包括行業協會、消費者、中間層等。行業協會、消費者協會長期以來政社不分,在法律地位、資金來源、運作獨立性等方面存在諸多限制,監管作用不突出。媒體監督涉及背後的經濟、政治、管理體制等制約因素,最終無法形成有效的輿論監督。由於社會性監管力量薄弱,加重了政府監管的負擔,而政府監管部門卻沒能很好地發揮支持社會性監管的作用。

  1.4食品生產和消費方面

  中國當前的食品安全狀況不容樂觀,尤其是部分食品生產經營者不講誠信道德,目無法紀,唯利是圖。社會誠信的嚴重缺失,攪亂了市場經濟的正常秩序,容易出現劣幣驅逐良幣的現象,破壞行業的正常競爭。另外,消費者有關食品安全的知識和信息是有限的,對口感的偏好加大了食品的不安全程度。而且,消費者的消費能力也直接影響了生產者的市場行為。食品行業的發展現狀和消費者不理性,給政府食品監管增加了難度。

  2、監管行為自身制約因素

  2.1監管體制

  長期以來,中國食品監管一直存在多頭監管問題。監管環節過多,導致政出多門,多頭執法,監管職能交叉重叠,條塊分割、溝通不暢容易造成監管漏洞甚至監管真空。2013年3月,改組成立國家食品藥品監督管理總局後,以前中國食品藥品實行“分段監管為主、品種監管為輔”的體制變成由一個部門統一管理。新的食藥監總局由多家部門組建而成,如何將這些機構較好地組合在一起,還需要一個磨合過程。

  2.2監管行為

  監管部門在監管過程中缺乏有效的監督機制和激勵機制,很容易被企業的不法利益誘惑,出現權力異化、出租和尋租。由於監管職能的絕對壟斷性,無法直接評估內部行為效率,也無法比較各部門之間的效率,工作人員沒有競爭壓力,導致監管措施不能有效地執行到位。

  2.3監管目標

  中國監管機構被賦予了無所不包的含義,監管目標不明確。這既會造成“監管缺位”,不能保障公眾利益,也有會造成“過度監管”,損害市場機制活力。食品監管部門的目標應該是確保食品安全和公眾健康,防止欺騙、促進健康,讓那些觸碰了道德和法律底線的企業和個人及時受到應有的懲罰。而且這種總體引導功能,導致在責任的承擔上傾向於抽象的總體責任或轉嫁式的替代責任,監管部門爭權奪利、趨利避害,給權責的統一帶來衝擊,使監管越來越無作為或形式化。

  2.4監管方式

  中國目前的監管方式還存在“運動式執法”、重審批輕監管等缺陷。根據新制度經濟學理論,這些傳統的統治型監管理念和監管方式已經內化到監管部門的運行模式中,即使知道存在缺陷卻也很難輕易改變。食品安全監管方式的更新同樣受到原有制度的約束和阻礙,並且這些傳統監管方式反過來又進一步強化了路徑依賴,增加了改革的難度。

  2.5監管技術

  長期以來,中國的食品科技體系主要是圍繞解決食物供給數量而建立起來的,而對於食品安全問題的關注相對較少,結果導致食品安全監管科技成果和技術儲備不足,成為制約中國食品安全監管體系發展的一大瓶頸。在美國食品藥品管理局1萬名正式員工中,2100名是有學位的科學家,其中包括900名化學家和300名微生物學家。據了解,美國FDA的多殘留檢測方法可同時檢測食品中360多種農藥殘留物,德國的方法可檢測325種,而中國只能檢測180種農藥殘留。

 


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