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掃描二維碼訪問中評網移動版 中評分析:港立會補選安排牽動政壇格局 掃描二維碼訪問中評社微信
http://www.CRNTT.com   2017-07-20 00:35:15


宣誓案裁決之後的補選安排,或對香港政壇格局的走向產生重大影響。(中評社資料圖)
  中評社香港7月20日電(記者 郝壽)香港高等法院上星期裁定羅冠聰、劉小麗、姚松炎和梁國雄4人於去年10月的立法會就職宣誓無效、喪失議席。加上因宣誓時讀出“支那”並展示“港獨”旗幟而在更早前同樣被高院裁定宣誓無效、喪失議席的梁頌恆和游蕙禎,非建制派已在宣誓風波中丟掉了6個議席。

  這兩單宣誓案的裁決過後,香港立法會的政治版圖已產生了2點明顯的變化。

  首先,在分組點票制度下的地方選區議員數量方面,建制派現時超越非建制派、佔據多數(建制派16席,非建制派14席),這是香港回歸以來第一次出現的局面。在立法會,由議員提出的議案須在分組點票制度下的地方選區和功能界別分別以過半數贊成,方能通過。由於建制派長期在功能界別佔據多數優勢,加上現時在地方選區的議席數量亦超越非建制派,這就意味他們一直尋求通過修改議事規則來阻止部分非建制派議員“拉布”的大計,客觀上已有條件付諸實踐。

  其次,在涉及普選的政制議題上,《基本法》規定這方面的改革須得到立法會三分之二議員多數通過,但目前除非加上無黨派的醫學界議員陳沛然支持,否則非建制派的23席已不足以守住議會三分之一的“關鍵少數否決權”。而儘管建制派的議席數量同樣不足以通過政改方案,但若建制派在補選中令自身議席數量有所進賬,距離三分之二的門檻將會更進一步。

  議席出現空缺就要補選,今屆立法會在2020年任滿前的長遠政治局面如何,直接受補選安排和結果的影響。而在4人宣誓案裁決後的這一星期,香港政界最熱門的話題之一,正是補選究竟如何安排。現時空缺的議席共有6個,其中建築測量界功能界別1席、香港島地方選區1席、九龍西地方選區和新界東地方選區各2席。

  在每4年一次的換屆選舉中,立法會採用比例代表制的選舉制度,相比起“勝者全取”模式的多數制,比例代表制根據候選人名單或政黨所得票數的比例來分配議席,這一制度設計的其中一大用意是保障少數派也可在議會中佔有一席之地,令社會保持多元化。

  除了本身就屬單議席的建築測量界,目前有1席空缺的香港島,毫無疑問也只可能採用多數制進行補選。

  在建築測量界,非建制派於去年9月的換屆選舉中搶灘成功、歷史性奪下該席,這很大程度上有賴於當時建制派內部協調不利,出現了2名候選人鷸蚌相爭,才令非建制派最終漁翁得利。因此若建制派在補選中順利協調,預料該席將不出意外重回建制派手中。建築測量界屬功能界別議席,正如上文所提到的,建制派長期在功能界別佔據多數優勢,這1席的易手其實對全局並不會產生太過重大的影響。

  在香港島,多數制意味建制派和非建制派的候選人,誰得票多誰就能當選。而觀乎現時建制派和非建制派在地方選區即直選中的票源基礎,預料非建制派在多數制下將順利勝出,贏回該席。

  由此,補選的重頭戲落到了九龍西和新界東,這2個地方選區各有2個議席空缺。然而,這並不意味該2區的補選一定會採用比例代表制。根據法例,香港公共選舉安排的職權屬於選舉管理委員會,政制及內地事務局和選舉事務處在執行上亦具有職責。因此在理論上,補選怎麼選,很大程度上由行政當局話事——當然這指的是按法律辦事。

  但是法律當中總是存在彈性和可操作的空間。例如當遇上一個地方選區同時有2席空缺,到底是拆開逐一補選、採用多數制,還是合併一起補選、採用比例代表制,法律上其實並無明確規定。有關機構或部門將按照實際情況,例如議席出現空缺的時序、資源調配、可行性等,作出適當安排,而只要並非刻意造成不公平,並且選舉安排建基於充分理據,無論拆開選還是合併選,法律上都是容許的。

  若九龍西和新界東的各2個空缺議席一併補選,選舉就將採用比例代表制,同樣根據現時建制派和非建制派在地方選區即直選中的票源基礎,預料兩派可在該2區各取1席,如此一來,補選後建制派依然將在分組點票制度下的地方選區佔據多數優勢(建制派18席,非建制派17席)。

  若該2區的各2個空缺議席拆開補選,選舉就將採用多數制,一如上文提到的建制派和非建制派的票源基礎因素,預料非建制派將全取4席。這就意味在整場立法會宣誓風波中,儘管一度失去了6個議席,非建制派仍可守住屬地方選區的5席。

  梁游案和4人案當中,前者目前已上訴至終審法院,等候8月25日法院就上訴許可申請作出裁決,若終院拒絕上訴許可申請,該案將到此為止,議席空缺在法律程序上將成為不可逆轉的事實,理論上行政當局便可隨即展開補選工作;後者目前涉案4人均口頭上表明將會上訴,相信距離完成整個法律程序仍有相當長的一段時間。

  對於負責安排補選的行政當局而言,合併補選和拆開補選均各有理據。若選擇合併補選,理據可以是節約人手、開支和時間等資源;若選擇拆開補選,理據可以是梁游案先行完成法律程序,於是自然率先啟動補選工作。

  與早前的梁游案不同,高等法院上星期的裁決,首次在宣誓案中引用了全國人大常委會去年11月就《基本法》第104條,即有關公職人員宣誓的條文所作出的釋法內容。在判詞中,法官區慶祥結合新近的人大釋法以及既有的《基本法》和香港法例,對宣誓形式、裁定宣誓是否有效的準則等,均作出了明確的規範。

  可以說,高院上星期的裁決,不僅直接體現了人大釋法的權威和功用,而且對宣誓一事作出了敲山振虎般的震撼力和顯而易見的規範性。換言之,有關宣誓以至人大釋法的法律問題,已經通過高院上星期的裁決得以澄清和落實。在這種情況下,是否有必要趁勢在政治上有所操作,藉機通過補選贏得議會多數控制權,去達到修改議事規則、阻止“拉布”的目標,實在是非常考驗政治智慧和眼界的問題。

  首先,宣誓案和阻“拉布”是完全兩碼事。宣誓一事涉及到重大法律爭議,直接影響到《基本法》是否得以全面準確落實,因為《基本法》對公職人員宣誓作出了憲制性的規定,誓詞內容更直接體現了公職人員對《基本法》和合法政治體制的效忠,相信這也是全國人大常委會當時決定釋法的一大重要因素。而人大常委會和香港法院現時對宣誓一事已作出了明確規範,如果藉宣誓案導致議席出現空缺的機會,去尋求在政治上不相干的突破,不僅會模糊了宣誓一事本身在法律層面的焦點,而且難免亦會令人質疑當初對規範宣誓一事所作出種種努力的背後動機,由此給相關的法律規範和權威蒙上陰影。準確來說,由宣誓案衍生而來的議席空缺,以至形成有機會通過修改議事規則來阻止“拉布”的局面,只是由一個法律問題所引起的happy accident(巧合),人大釋法和香港法院裁決的根本原意,都只是要集中規範《基本法》條文和宣誓一事,而非謀求政治上的得益。如果抓住現時的所謂“機會”、修改議事規則,當然可在政治上賺到盡,但同時必定會對到手的“法律上的勝利”產生負面影響,某程度上可謂“撿了芝麻丟了西瓜”。

  其次,“拉布”一事歸根結底的問題不在於制度即議事規則的漏洞,而在於缺乏政治互信和跨黨派的良好互動。回顧香港回歸以來的立法會,“拉布”現象的頂峰始於曾蔭權政府末期,並貫穿整個梁振英政府,這是公認的香港社會撕裂、對立情況最嚴重的時期。而在林鄭月娥政府本月初上台後、宣誓案裁決前,行政與立法機關的關係則公認屬近年來的最好狀態,政界各方即使如非建制派對新一屆特區政府仍有所保留,但都期待在互相釋出善意的情況下,行政立法關係可較為緩和,甚至“拉布”二字可偃旗息鼓。更何況,“拉布”從來不是非建制派的主流做法,較溫和的非建制派政黨如民主黨,對此一直並不積極,而是尋求與特區政府產生更良好的互動,或者說希望特區政府更多傾聽和吸納他們的意見,而他們亦相信除了部分原則性的問題,自己可與特區政府促成更多對話與合作空間,這一點通過林鄭上台後非建制派與她及其政府班子的關係便可證明。只是在輿論焦點的效應下,加上客觀上確實能夠給政府施政造成大殺傷力的拖延,“拉布”才似乎顯得非常主流,甚至與“立法會”三個字劃上等號。

  而且制度漏洞是具有時效性的。即使今天憑一時的地方選區多數優勢成功修改議事規則,是否就能確保將來不會有人找出新的制度漏洞,由此進行新的“拉布”攻勢?而且今天所說的“多數優勢”,是特殊情況下的特殊案例,畢竟議員被褫奪議席的事並不會經常發生,而客觀上建制派和非建制派的票源基礎,預料也很難在短期內得到改變,這意味目前建制派的“多數優勢”純屬暫時性的,是不具有可持續性的,由此修改議事規則也不能在“拉布”問題上達到一勞永逸的效果。而從林鄭月娥政府上台以來的表現可以看出,通過修補行政立法關係、政府在政策遊說上做得更多等措施或姿態,來阻止“拉布”橫行的現象,完全是行得通的。“拉布”的議員亦勢必明白,拖延及阻止法案或政策的審議和通過,總會產生影響業界生計的附帶傷害,例如阻止工程撥款會妨礙工人和建築與工程界生計,這也是為什麼有時“拉布”的議員會感嘆自己是“含淚、忍痛拉布”。因此如果沒有一個表現欠佳的行政機關“配合”,“拉布”的做法對於依賴民意和選票生存的議員而言,並非可取的做法。而恰恰林鄭政府至今為止的表現都顯示,這並不是一個拙劣的行政機關。

  值得留意的是,無論林鄭月娥個人內心對宣誓案的看法如何,一個不可否認的客觀事實是,提出宣誓案司法覆核訴訟的原告方並非林鄭月娥及本屆特區政府。只是裁決結果恰巧在本屆特區政府任內作出,而且不巧撞上了林鄭月娥上台後的蜜月期,就連她提出的、原本受到社會普遍支持和跨黨派讚賞的額外教育開支撥款,亦一度被宣誓案搶去風頭,甚至審議進度因而受阻。

  而在4人的宣誓案裁決過後,林鄭月娥及其班子的多番表態,均似乎有為事件降溫的意味。林鄭月娥表示,補選安排會根據法律程序而定,不會有特別的政治動作,亦不會乘人之危、落井下石,但在以最大誠意改善行政立法關係的同時,特區政府也不會在法治精神上妥協。政務司司長張建宗表示,會在法律框架內,以平和、理性的態度處理宣誓案的後續工作,不會火上加油,令政治溫度提升。律政司亦表明現階段沒有計劃對其他議員的宣誓提出更多司法覆核訴訟。

  張建宗同時呼籲非建制派也能夠釋出善意,實事求是地面對和處理宣誓案後的狀況,不要再將事件擴大。

  正如張建宗所言,釋出善意還需得到善意的回應,否則政治互信和良性互動的建立無從談起。假設行政當局接下來在補選安排上不懷惡意、不刻意針對非建制派,非建制派亦應以善意回應,至少不應像近日在立法會財務委員會上的表現一樣,捉著宣誓案裁決不放,以此攻擊現屆特區政府,導致部分撥款項目來不及在立法會暑假休會前審議和通過——尤其是宣誓案裁決事實上由法院作出,法院亦認定其中確實存在法律爭議並推翻有關宣誓的有效性,想必非建制派不會質疑香港法院獨立、公正的司法權和法治精神;而且即使當初沒有時任特區政府以維護《基本法》的憲制角色主動提出司法覆核訴訟,普羅大眾亦具相同權利,而部分宣誓引起公憤也是不爭事實,到時非建制派是否又要向普羅大眾開火?

  必須指出的是,特區政府所負責的對象不只是非建制派一家,特別是在關乎民生支出的“拉布”問題上,其更須向包括基層在內的社會不同持份者負責。因此特區政府向非建制派釋出的善意必然有一定限度,不能無止境地滿足所有要求,須顧及社會不同利益和觀感,否則將無法向整體香港社會交代。

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