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從國統綱領到ECFA:兩岸關係互動的回顧與前瞻

http://www.chinareviewnews.com   2011-07-26 00:38:50  


ECFA簽署,顯示兩岸關係已進入和平發展機遇期。
  中評社╱題:“從國統綱領到ECFA:兩岸關係互動的回顧與前瞻”,作者:張五岳(台灣),淡江大學中國大陸研究所所長

  前言

  馬英九“總統”上台至今已滿三年,兩岸關係已由北京在2007年底所宣示的形勢嚴峻變成形勢和緩,由歷史的高危期變成和平發展的機遇期。最能體現兩岸關係發展的莫過於雙方所正式授權對話協商的管道──海基與海協兩會,海峽兩岸的海基會與海協會從2008年5月20日到2010年12月21日,已舉行了六次的“江陳會談”,總共簽署了15項協議,與達成一項共識。這些攸關兩岸民眾切身權益事項的簽署與落實,特別是ECFA的簽署與兩岸經合會的設立,不僅標誌著兩岸關係從以往“單向”走向“雙向”,由“間接”走向“直接”,由“局部”逐步邁向“全面”,打造新的歷史性里程碑;也為今後台海兩岸關係開展一個互動新局。

  兩岸在ECFA簽署後欲建構和平發展的兩岸關係,究竟是務實面對長期所存在的政治歧見,開始準備進行政治性議題的協商?抑或暫擱政治爭議仍然透過經貿、文化、社會等民生議題深化協商,以為未來可能的政治談判造條件呢?外界雖然不免有仁智互見之議,但筆者認為在2012年台灣大選後不論選舉的結果如何,兩岸關係在未來四年的協商與互動上,勢將難以避免就涉及相互定位等政治性議題進行對話與協商。是以,前瞻未來,如何未雨綢繆就兩岸可能新的互動模式進行探索與研究,乃至兩岸智庫學者進行共同研究,已是有志之士未來亟需面對的嚴肅課題。

  國統綱領:台灣的民主化與兩岸關係的同步開展

  兩岸關係的互動發展有其延續性與變遷性,欲思索兩岸關係未來的可能互動新局,首先必須正視過去兩岸互動模式的經驗與教訓。在回顧過去20多年兩岸關係的互動中,我們可以清楚發現外在國際政經體系的變遷規範,兩岸雙方內在政治經濟社會的轉型制約,與兩岸雙方實力的對比與各項互動交流,這三個層面都對兩岸關係的互動產生直接與間接的影響。就台灣而言,1987年7月15日,“中華民國政府”宣布解除戒嚴,使得政黨可以公開成立並合法從事政治活動,自此開啟了台灣的政黨政治。1988年元旦,政府宣佈解除報禁,爾後廣播頻道、有線電視以及第四家無線電視台也相繼開放,開啟了台灣新聞媒體報導自由的新頁。1991年5月政府更是宣告終止“動員戡亂時期”,回歸到“憲法”的常軌,隨即一連串的七次“修憲”,促成了“中央民代”改選、省市長的直選、暨四次“總統”的直選,兩次的政黨輪替,使得台灣的民主發展備受各界關注。就在台灣政治民主化快速發展之際,長期隔閡封閉的兩岸關係也有著重大的快速發展。

  1987年11月2日,台灣政府開放民眾前往大陸探親,不僅使得台灣內部興起一股前所未見的“大陸熱”,也由於兩岸關係與大陸政策涉及層面甚為廣泛,也牽動台灣的“國家”認同、“國防”、“外交”、經貿、乃至個人各項切身生活議題。因此,在年輕民主化暨各式各樣選舉不斷的台灣,有關兩岸關係與大陸政策議題,大到“國家”認同統獨議題,小到個人日常生活切身工作權益,兩岸關係不僅涉及到敏感的族群、統獨等意識型態與價值取向的議題,也關乎到個人切身生活的權益現實利益考量。因此,有關兩岸關係與大陸政策議題,不僅在台灣歷次各項重要選舉中從未缺席,從意識形態面到政策面一再被刻意升高對立針鋒相對。甚至在平常沒有選舉時的朝野互動中,也經常淪為朝野透過媒體聚焦報導,各自維持動能蓄勢待發等候大選決戰的重要訴求焦點。綜觀自2008年5月20日馬“總統”就職以來,台灣所做有關馬“總統”各項施政滿意度調查比較,吾人可以發現到一個特殊的現象。那就是在馬政府各項施政滿意度中,兩岸關係與大陸政策高居民意支持度最高的項目,但同時也是藍綠選民認知最為紛歧與差距最大的項目。

  回顧過去兩岸關係的互動模式中,1991年亦即20年前可以說是兩岸關係機制的建立與互動模式建構最為關鍵的年代。因為1990年在“總統府”成立“國家統一委員會”,作為“總統”處理兩岸事務的諮詢機構。1991年1月18日“立法院”通過“行政院大陸委員會組織條例”,隨即在1月30日正式成立“行政院大陸委員會”(以下簡稱陸委會),作為統籌處理有關大陸事務之專責機構;1991年3月繼而成立“財團法人海峽交流基金會”(以下簡稱海基會)作為政府唯一受委託處理兩岸事務涉及公權力事項之仲介團體,自此開啟了“國統會”、“陸委會”、“海基會”等處理兩岸事務專責機構的時代。

  除了建立決策、執行、協商的機構外,在1991年2月23日“國統會”第三次會議通過,並於同年3月14日獲“行政院”2223次會議通過“國統綱領”,作為台灣處理兩岸關係與大陸政策最高指導性綱領,雖然2006年2月27日前任“總統”陳水扁宣布“終止適用”。但去除“國統綱領”所揭櫫的最終和平統一目標與長程階段的協商統一之外,無論是所強調的“海峽兩岸應在理性、和平、對等、互惠的前提下,經過適當時期的坦誠交流、合作、協商”的基本原則;抑或在“進程”階段所揭示“近程-交流互惠階段”強調以交流促進瞭解,以互惠化解敵意;在交流中不危及對方的安全與安定,在互惠中不否定對方為政治實體,以建立良性互動關係;希望建立兩岸交流秩序,制定交流規範,設立中介機構,以維護兩岸人民權益;逐步放寬各項限制,擴大兩岸民間交流,以促進雙方社會繁榮。在“中程-互信合作階段”所強調,兩岸應建立對等的官方溝通管道;開放兩岸直接通郵、通航、通商,共同開發大陸東南沿海地區,並逐步向其他地區推展,以縮短兩岸人民生活差距;兩岸應協力互助,參加國際組織與活動。此外,對於進程中的近、中、遠程的規劃並強調兩岸的互動性雖有階段性,但並無時間表。凡此二十年,雖然在台灣歷經兩次的政黨輪替,與兩岸關係的起起伏伏,如今回顧1991年有關大陸事務專責機構的設置,乃至透過“國是會議”等民主對話機制所最終產出的“國統綱領”,以其作為台灣內部處理朝野統獨對抗,暨兩岸關係有關主權與治權的爭議的最大公約數,確實有其高瞻遠矚與歷史性的意義。

  兩岸關係未來面對的挑戰:政治性議題難以迴避

  眾所皆知,長期以來在兩岸關係的互動中政治與經濟本來就無法分開,而政治氛圍與考量又經常制約與規範著兩岸經貿與社會交流的鬆緊。就北京而言,自從2008年12月31日“胡六點”提出後,在兩岸步入“和平發展的軌道”,開創和平發展的里程,朝向最終的“和平統一”,策略方法與最終目標是清晰而明確的。而兩岸經貿上的正常化與制度化,暨兩岸政治關係的和平與穩定同樣重視,經濟與政治的齊頭並進正是推進“和平發展”的“雙軌”。因此,北京期待在2012年秋季胡錦濤總書記卸任之際,或是在習近平等下一代領導人上台後,在兩岸經濟上的制度化與政治上的對話取得一定的進展,讓兩岸關係在和平發展階段取得重要的成果,為日後的兩岸最終和平統一邁入一個新的歷史性里程碑,北京這種戰略目標與策略規劃就其對台政策的戰略與策略而言,其實並不讓人感到意外。

 


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