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從國統綱領到ECFA:兩岸關係互動的回顧與前瞻

http://www.chinareviewnews.com   2011-07-26 00:38:50  


台灣內部政黨鬥爭激烈,要想形成政治共識實屬不易。
 
  對台北而言,雖然從朝野政治領袖到市井小民都知道,如果兩岸政治欠缺互信經貿社會交流很難持續深化,但台北面對兩岸要進行政治議題談判,在2012年“總統”大選前夕不單是考量到2012年大選的議題。尚須考量到下列諸項的嚴厲挑戰:

  其一,兩岸目前在政治上是擱置爭議,除非雙方能夠正視現實互不否認,有效處理相互的定位,否則一但觸及主權與敏感政治議題恐將陷入僵局或談判破裂,而影響得來不易和平發展氛圍。

  其二,美、日等國基於自身國家利益雖然對兩岸政治上的和平與經貿交流正面看待,但是對兩岸進一步可能改變現狀的政治與軍事對話自是保守以對。

  其三,台灣內部朝野仍然嚴重對立,從已經舉行六次的“江陳會談”雖為經貿議題,但仍然引發在野黨派對兩岸政治性意涵的的疑慮不惜升高對抗壓力,更遑論涉及“一中”的政治議題,且一但涉及政治性協議,目前在野黨派必然高舉公投方式為之,更加增添兩岸變數。

  其四,毋庸諱言的,多數台灣民眾只要想到兩岸政治談判,就自然聯想到“一個中國”、“和平統一”、“一國兩制”等原則與目標,也使得台灣民眾對於進行政治談判未如經貿協商支持度高。

  上述諸項因素雖然使得馬“總統”在2008年520就職演說時也曾經提出“未來我們也將與大陸就台灣國際空間與兩岸和平協議進行協商”,但在邁出步伐上卻顯得相對審慎。

  吾人認為2012年台灣大選後,如果是馬“總統”繼續連任,北京除了高度關注520的就職演說外,必然會將兩岸政治議題協商與對話,作為馬“總統”在第二任期內亟需處理而無法迴避與拖延的課題。反之,如果是民進黨上台台灣再次出現政黨輪替,則新的政府在2012年520就職演說,必然要有效處理兩岸的政治議題,與北京積極尋求一個雙方都可以接受的諒解與共識。否則,無論是即將卸任交棒的胡錦濤在卸任前夕,抑或即將上台的習近平在初掌政權,都很難延續目前對台政策的基調與作為,屆時兩岸關係的互動不論是海基海協兩會協商的中斷,抑或台灣“邦交國”的斷交自屬可期。兩岸關係在民進黨執政後必然需要一段時間的震盪、摸索與磨合,在這過程互動中能否維持穩定發展更取決於雙方能否建立初步的政治互信而定。

  兩岸欲進行進一步的協商乃至政治議題的對話,必然要處理兩岸的定位,而兩岸的定位對內涉及到各自的憲法法律規約與政治現實環境的雙重制約;對外涉及到國際法與國際政治現實的規範。因此思考兩岸關係的政治定位自然不能悖離這兩個內外層面的雙重考量。兩岸雙方各自憲法與法律的規範,就台灣而言,主要是指《中華民國憲法》與《台灣地區與大陸地區人民關係條例》;就中國大陸而言,主要是指《中華人民共和國憲法》與《反分裂國家法》。依現行雙方各自憲法與法律定位,除非通過各自修憲修法,否則台海兩岸關係顯然難以被定位成正常的兩國關係,充其量被界定成非國家與國家的關係。這種非國與國的特殊關係,在法律管轄權與政治現實上,也非有上下隸屬或從屬的一國內部關係。

  相較於北京對於一個中國內外不一的表述,其實台灣方面藍綠政黨亦復如此。如“中華民國憲法”條文,有1947年本文與1991年後不時增修條文兩大部分,讓朝野藍綠各自有所解讀。泛藍主張“一個中國即是中華民國”主要係以1947年憲法的本文論,不論是從“憲法”第四條“中華民國領土依固有疆域”;或是從“憲法”第26條、135條有關國民大會代表,或是第64條有關立法委員,第91條有關監察委員等三類“中央民意代表”的選舉;或是第119條與120條有關蒙古、西藏地方自治之保障等有關政府組織的相關規定,均可明確看出“中華民國憲法”所指涉的領土及人民範圍都包括目前的中國大陸在內,更何況“憲法”增修條文前言的第一句仍為“為因應國家統一前之需要”的規定。此外,作為台灣方面規範兩岸關係最高的法律《台灣地區與大陸地區人民關係條例》,第二條明定“台灣地區:指台灣、澎湖、金門、馬祖及政府統治權所及之其他地區。大陸地區:指台灣地區以外之中華民國領土”。凡此再再都體現出,當前兩岸關係在法律上係以區際法律衝突論準用“一國兩區”作為定位。

  相較於泛藍對於憲法一中的主張,在泛綠部分不論民進黨亦或代表性人士的基本宣示中,卻是經常主張“中華民國”領土主權僅在台澎金馬,這種主張其主要係以1991年暨以後的“憲法”增修條文為依據。泛綠認為,1991年終止動員戡亂等於承認中華人民共和國政府對於中國大陸地區的統治權。其次,“憲法”增修條文第1條與第4條,規定“國民大會”及“立法院”都應有“全國不分區”代表,而所謂“全國不分區代表”卻都只是由台灣人民選舉產生,完全沒有由中國大陸人民參與(不論是選舉或被選舉),可見上述增修條文顯然係以台灣地區來界定“全國”選舉權人的範圍。此外,如果以人民作為行使國家主權主張,1991年後的憲法增修條文,以人民(國民)來說已經完全排除中國大陸人民參與“國會代表”和“總統”的基本權利(政治參與的公民權利),而且只允許並保障台灣人參與國家各項選舉(尤其是“中央政府”層級的選舉)的權利,不論是從憲法保障政治權利及平等權保障的觀點來看,如果中國大陸人民還是我國國民,實在難以想像一個民主國家的“憲法”竟然可以排除“全國”98%以上人民的公民權,而仍不違憲。因此,泛綠政黨多半將兩岸關係為“一邊一國”或是“兩國兩區”,但這種主張卻與“憲法”的本文暨《台灣地區與大陸地區人民關係條例》條文規定顯然不一致。

  事實上,相較於泛綠政黨對於一中的主張,在台灣泛藍政黨雖然主張一個中國即“中華民國”,其主權仍及於中國大陸。但顯而易見這種一中及“中華民國”的主張,在國際上卻受限於國際政治的現實,鮮能為國際社會所接受。此外,泛藍政黨也深知目前行使“中華民國主權”的“中華民國國民”也僅在台灣的2,300萬國民,並不及於大陸地區13億人民。因此,“中華民國”的“國號”名稱與主權的行使,可以說是目前藍綠最大公約數之所在。

  事實上,雖然德國與韓國分裂雙方定位關係之互動與發展,依循國際法之“有效原則”,在分裂的過渡期間,對於主權宣示與有效管轄權無法競合,則如果不是採取主權共有就是採取擱置主權爭議,相互承認各自擁有之有效管轄權。在雙方互動時,在實質與法律上必須立足於“平等”的基礎之上,雙方無“中央對地方”或行使“監管關係”之可能或給予國際社會不對等的認知,方有利於雙方正常化關係的推動,亦即雙方在政治上不論採“二國兩府”(如東、西德),或“一國兩府”(如南、北韓),分裂雙方在政治上,主要都基於對等的立場,並以官方正式名義進行協商。兩岸關係雖然雙方在1991年創立的海基會與海協會的中介團體開始進行協商,到了2008年的“江陳會談”甚至已經進入到雙方副部長層級官員,也可以透過兩會平台直接談判。但不論是兩岸兩會的協商,抑或兩岸官員的互動乃至兩岸“經合會”的設置,北京雖然對於台北以官員的名議出席不表異議,但北京自身仍然堅持是以兩會的名義為之,而非以正式政府官銜的名義為之。因此目前兩岸雙方不論是在彼此的相互定位,亦或是國際空間上,仍然只由以前的“互不承認”進到部份“互不否認”階段。這種互不否認與“同意歧見”(agree to disagree)並不完全相同,後者更明白宣示雙方同意在若干關鍵議題上(如主權或是統治權)有著完全不同的表述。因此,欲進展到政治議題的對話與協商,必然要進到“同意歧見”的階段。

 


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