國統綱領的省思：善用民主機制
以因應兩岸未來發展
近三年來，兩岸關係雖然由形勢嚴峻變成形勢和緩，雙方也開啟了協商對話並快速達成協議的新局。但反觀台灣內部的朝野互動，雖然歷經了兩次的政黨輪替，開啟了民主的新局，但朝野的互動卻仍然處於形式嚴峻，與互信不足的對立狀態。雖然有人認為，在一個有民主選舉與政黨政治競爭的開放社會，不同政黨基於理念認知差異或是政策良劣存有不同看法自屬正常。也有人主張朝野政黨的黑、白臉角色的恰如其份，如果運用得宜，有時反而更能為台灣在兩岸互動中爭取更多的談判籌碼與與空間。更有人強調，在一個開放多元社會不需過度強調共識的建立的必要性，一切只要透過定期選舉由民意加以檢驗即可。但也有有志之士認為難道民主在台灣的社會，政黨彼此間永遠只是進行對立與惡鬥，而不存在必要的包容與妥協？面對於一個勢不兩立朝野對立分裂的台灣，兩岸豈有和平穩定發展可言。
吾人認為要探討台灣內部對於兩岸關係與大陸政策，能否從朝野對話與社會共識建立有效機制，雖屬不易但卻是不得不戮力思索。要嘗試建立共識機制，首先，必須正視促成社會與政黨分歧對立的主要原因為何？其次，再思索能否依權力的比例原則，探討究竟是既有的機制的強化或是需要建立新的機制，作為朝野有效的對話平台機制。最後，思索台灣所擁有的豐沛民間社會，與主流中道聲音能否為朝野良性互動提供有效中介機制。
雖然在政黨政治的激烈競爭與多元價值的開放社會中，不論是朝野政黨或是社會團體想要透過機制的建構，來形成內部應有的基本共識誠屬不易。民主政治就是政黨政治，也是責任政治，人民除了經由定期選舉來決定政府的去留外，更是透過健全的代議政治來監督政府，必要時也可以透過公民投票直接體現民意。由於兩岸關係與大陸政策不僅涉及到台灣的安全，也影響到民眾切身的權益。是以，不論是朝野政黨領袖，或是有志之士都希望朝野能夠進行良性對話，凝聚台灣內部的共識，作為推動兩岸關係的支柱，以為台灣爭取到最大的利益。共識如何建立？筆者僅就從決策執行的諮詢機制、到國會機關的法律監督、暨善用公民社會中介功能等三個不同層面分述之以為結語。
就大陸政策決策與執行層面機制建構而言，台灣大陸政策的最高決策機制係屬於“總統”與作為法定機制的“國安會”。筆者一貫認為，權力的擁有與共識建立的責任分擔，應該符合權力的比例原則。亦即，如果透過建立機制以凝聚台灣內部共識是重要的課題，那麼“總統”在權力的比例原則上應當承擔較大的責任。根據長期以來陸委會委託台灣各機構所作的民意調查顯示：目前在台灣內部主張統一者僅一成左右（根據政大選研中心與陸委會等所公佈民調自2002年起，主張獨立者就開始超過主張統一者），主張獨立者也只有兩成多左右，絕大多數民眾都主張維持現狀。因此，在台灣任何統獨主張不僅無法為朝野政黨所共同接受，也很難為多數民眾所認同。任何以統獨作為推動兩岸關係發展的戰略目標，都很難在台灣內部與兩岸互動上尋找到共識。既然兩岸與國際都期待台海的和平發展，不論是胡錦濤的“胡六點”，或是馬“總統”對兩岸關係一慣的主張，乃至民進黨執政時期2004年5月20日陳水扁前“總統”在第二任就職演說也強調，他將結合朝野各政黨推動“兩岸和平發展委員會”，發展兩岸和平發展綱領。
因此，筆者一貫主張，未來為因應兩岸關係可能進行的政治性議題對話與協商，“總統”必要時可在“總統府”成立類似當年“國統會”的機制，設立類似“兩岸和平發展委員會”的作為諮詢機制，研擬並探討“兩岸和平互動綱領”的可行性，並以作為台灣內部面對未來兩岸政治對話與進一步開展協商的凝聚共識的原則。20年前“國統會”的成立，乃至“國統綱領”的訂定，雖有其特殊的時空背景考量，但先召開“國是會議”，這種透過民主機制提供朝野對話以凝聚共識的民主決策過程，使其能夠在兩岸主權爭議與台灣統獨對立中，尋求到最大的公約數，至今仍有其重大的啟示與意義。特別是面對未來兩岸關係進一步的發展與可能面對政治性議題的對話，無法讓台灣的民主多元成為兩岸互動中的重要槓桿，則將使台灣處於進退失據的困境。雖然長期以來朝野互信不足，欲透過政黨比例或是反映台灣政治生態組成類似諮詢機制誠屬不易。但筆者相信，如能記取“國統會”與“跨黨派小組”的經驗教訓，取其長而避其短。筆者研究認為當年“國統會”的成功，在於能夠凝聚台灣當時主流民意、邀請社會具有公信力客觀人士參與並擁有強有力的研究幕僚提供決策諮詢，而其不足之處在於李前“總統”與陳前“總統”在1999年之後的政治訴求，不論是“特殊兩國”論或是“一邊一國”不僅促使“國統會”停開，也背離“國統綱領”目標訴求，激化台灣內部朝野對立，更是促使兩岸政治互信蕩然無存。而民進黨執政時期跨黨派小組的失敗，更是與一方面當時朝野藍綠對抗無法反映當時政治生態，更遑論建立起制度性參與；另一方面完全缺專業幕僚輔助，提供給這些對兩岸事務完全陌生成員的必要諮詢；三方面也與陳前“總統”的決策風格乃至人格特質有關。上述三種因素，自然促使走向無疾而終。
筆者認為在2012年大選後，面對台灣內部朝野勢均力敵，因為如果是馬“總統”連任，也無法如2008年般壓倒性的獲勝。如果是民進黨蔡英文獲勝，面對兩岸關係的嚴厲挑戰，不透過此一機制，顯難促使其擺脫黨內制約而解套。不論2012國民兩黨誰獲勝，雖然以當前台灣政黨對立生態，大概很難讓在野黨派以政黨名義推派成員參與此一決策諮詢機制。如果此一機制不能反映台灣政黨生態，必要時則應揚棄具有政黨屬性人士參與，改聘請以朝野都可信服的客觀、中立、專業的主流的力量為憑藉，而非反映一黨一派之私。並透過審議式的民主諮詢與對話方式，積極尋求政策對話，應仍能凝聚與追求台灣內部最大的公約數。事實上，台灣社會仍有許多專業客觀中立並無明顯政黨屬性的人士，而這些只問黑白而不問藍綠人的人士與團體仍然為媒體與政黨所重視。是以，在“總統府”設置諮詢機構，並以“國安會”提供必要的幕僚諮詢協助，應該可以為未來跳脫政黨窠臼覆轍，直接訴求台灣主流民意以凝聚共識找到新的活水。
就“國會”機關的制度監督與法律監督而言，就制度上，由於“立法院”作為“中華民國”的最高民意機關，不僅“憲法”賦予它法律的訂定與審議的權力，也賦予它代表人民監督行政部門以防止行政濫權。在實際的政黨政治運作上，也是目前在野政黨在體制內唯一可以監督行政部門的機制；如果在野政黨放棄了“立法院”作為對話與監督抗衡機制，而走向體制外抗爭，相信對台灣的民主發展與兩岸關係的良性互動都會造成負面的效應。是以，未來在兩岸進行進一步的對話談判與協議簽署中，如何在協議簽署前、簽署中，進一步強化立法行政互動，特別是朝野的互動至為重要。
就運用台灣社會豐沛的社會中介團體以凝聚共識而言，為何台灣雖然擁有豐沛的各式各樣的民間社會團體，讓人刮目相看，也讓人見證了台灣民間社會無比的活力與生命力，但台灣民間社會的力量，卻在朝野對立中無由發揮。目前台灣擁有數十個具有規模的各類智庫，從事各種政策研究。也擁有很多無遠弗屆、信眾成千上萬遍及各階層各黨派、也遍及分布全球各地的宗教慈善團體。全台灣也擁有約170個大專院校，至於登記在“內政部”屬於“全國性”的社會團體計有9248個（含1964個學術文化團體）。何以如此眾多的民間團體？何以這些最能體現台灣社會的活力的團體，卻很難在朝野攸關兩岸議題對抗的互動中，提供朝野互動與社會溝通具有建設性的中介角色？因此吾人認為這些代表台灣社會最具創意、服務、活力的公益團體，也應該適度的在兩岸關係不同議題上，提供朝野政黨或是社會對話的機制，讓台灣的多元開放社會，也能在未來兩岸關係與大陸政策發展中，扮演起較為建設性的角色功能。
展望明年，兩岸關係即將因為兩岸內在的政治發展與兩岸的對話協商邁入一個新的階段，重新回顧省思20年前大陸事務專責機構的建立與國統綱領的定訂與推動，對其一方面能在台灣的開放多元民主化進展中凝聚基本共識；另一方面在兩岸關係的主權治權治絲益棼與政治互信不足中循序開展兩岸關係，至今不僅仍有其時代的意義，亦可提供朝野領袖作為開展兩岸互動的圭臬。因為，面對未來兩岸互動協商的可能新局，吾人深信不論是台灣的政黨政治抑或多元開放社會，台灣的民主與多元應該在兩岸邁向和平發展的漫長道路中扮演更為正面與重要的角色。
（全文刊載於《中國評論》月刊2011年7月號，總第163期） |
