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土地改革進入關鍵窗口期 “以地謀發展”模式已走到盡頭
http://www.CRNTT.com   2019-01-18 09:23:09


  中評社北京1月18日電/農村土地改革進入關鍵時間節點。在法律制度層面,2018年12月23日,第十三屆全國人大常委會第七次會議審議《中華人民共和國農村土地承包法修正案(草案)》、《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉修正案(草案)》,意味著“上層建築”即將迎來變化。在實踐試點層面,農村土地制度改革在總結經驗的同時,被認為還應進一步深化,“三塊地”試點將再次延期一年。

  在這一關鍵的時間點上,土地改革方向在何方? 

  21世紀經濟報道就此專訪了中國人民大學經濟學院教授、國務院發展研究中心農村經濟研究部原副部長劉守英。他認為,“以地謀發展”的模式已經走到盡頭,土地改革正迎來最關鍵的窗口期。而農村土地改革的核心,就是要實現農村土地權利體系的完整一致,將不同類型的農村土地的權利打通。文章內容如下。

  以地謀發展弊端顯現

  問:你在新書《土地制度與中國發展》中提到,中國“以地謀發展模式的弊端顯現”,這些弊端具體是指什麼?何以判斷走到了盡頭?

  劉守英:以地謀發展模式有三種特征。

  第一是“以土地保增長”,通過施行土地徵收制度,地方政府獨家土地出讓,對有發展機會的區域,以土地寬供應促增長。第二是“以土地促工業化”,就是在園區優化工業用地配置的方式來推動工業化,具體就是在園區以土地優惠作為招商引資的普遍手段,吸引企業,並以土地為工具進行園區基礎設施建設。第三是“以土地促城市化”,就是以土地招拍掛制度和土地抵押融資,將土地資本化,為城市建設提供資金。

  這種模式走到盡頭,主要也體現在三個方面。

  一是隨著經濟發展階段的變化,土地的經濟發動機功能減弱,土地與經濟發展的關係從供給導向轉變為需求導向。這其中有兩個關鍵的時間點,2010年和2013年。數據顯示,2010年之後,增加土地供應對GDP拉動的邊際作用開始減弱,經濟增速開始下滑。而2013年之後,整體土地需求下降,全國整體土地供應量也開始下滑。這種表現的本質在於,經濟發展從周期性變化轉變為發展階段和發展模式的變化。

  二是利用土地促進園區工業化的模式正在失靈。中國工業用地比重從2006年的50%下降到2015年的23%,而且不論是東部還是中西部地區,用地產出的增長率正在下滑。

  東部地區從2004年開始,工業用地占比先一步下降。這主要有兩個方面原因,首先是東部地區的工業用地存在結構性問題,大量存量工業用地沒有得到有效使用,因此中央對這些地區的指標把控相對較嚴;其次是東部地區產業轉型升級較早,用地需求有所變化,不再過度依靠這一模式。

  對於中西部地區而言,同樣是從2004年開始工業用地的供應量增加。但中西部地區的問題在於,當地依靠園區低成本工業用地供應的模式,所帶來的招商引資、就業、稅收等方面增長效率不如東部地區。

  三是以土地促城市化的模式,正在醞釀金融風險。城市化的核心是資本來源,是建設城市的錢從哪裡來的問題。中國上一輪的快速城市化,跟這套土地制度密切相關。在這套模式下,城市化資本來源主要是利用土地招拍掛制度和2008年開始的土地抵押融資模式兩種方式。

  這套模式正面臨三個問題,首先是城市化的成本正在快速上升,徵地拆遷和城市建設支出在土地出讓總收入中的占比持續上升;其次是地方政府債務問題,地方政府債務中接近一半是承諾用土地償還,而土地的估值和升值情況難以支撐債務的償還;最後是城市發展的融資成本也在快速上升。

  因此,以土地促城市化的這套模式,從目前來看,是不可持續的。

  問:這是否意味著我們已經到了改革的關鍵窗口期?

  劉守英:這要從城市和農村兩個角度去看。

  首先,土地改革的一個重要任務,就是服務中國的大規模工業化和城市化。對於這套政府主導的以地謀發展的模式而言,繼續推行下去的收益下降,成本和風險上升,各方對這套模式的認識發生了變化,改革的阻力自然而然就下降了。

  其次,農村土地改革要不要進行,要怎麼進行。以前那套模式,主要是為了城市發展可以低成本地快速地大面積地獲得土地,對農村土地的限制較多。而隨著農村大量產業和業態的變化,如何保障新型農業業態的用地?如何保障農村產業用地?對於類似城中村、城鄉接合部等區域,是不是還要全部走徵地城市化模式?這些問題的解決,都需要對農村發展的用地空間和用地權利更好地保障,這就是改革的必要性和緊迫性的體現。

  “三塊地”為何再延期

  問:十三屆全國人大常委會第七次會議通過了“三塊地”改革再延期一年的決定,為什麼還要再延期?

  劉守英:這與這次改革的特點有關。這次改革的一大特點是,全國人大在試點地區暫時調整實施有關法律規定,使得當地試點具有了合法性。因為試點過程中的一些做法,是與現行法律相衝突的,在法律修改尚未完成的背景下,試點到期後很難說停止改革回到現行法律框架下,因此延期就成了必然。

  問:從2016年下半年開始,從過去每個縣域只探索一塊改革,變為了聯動改革,嘗試在試點地區把“三塊地”改革打通,為什麼要做出這樣的改變?這是否增加了改革的難度?

  劉守英:我認為與“三塊地”改革的核心有關。應該認識到,整個農村的土地權利體系本來就應該是一體的、完整的。差異無非是有的是建設用地,有的是宅基地,有一些土地通過徵收獲得,有一些通過市場機制進入市場,這是機制上的差異,是用途分類上的差異。

  但改革的核心,應當是土地權利體系的建設,就是基礎性的權利體系建構。從試點情況來看,單純地試驗宅基地、經營性建設用地入市或者徵地制度,很難推動整體權利體系的建構。

  如果只試點宅基地,那宅基地是不是集體建設用地?如果是集體建設用地,宅基地以外多出來的部分作為建設用地,能不能入市?同樣的道理,另一個問題就是徵地,可以說徵地制度本身跟建設用地入市是一個硬幣的兩面。允許集體建設用地入市,徵地範圍勢必要縮小,反之亦然。

  因此,“三塊地”改革的前提其實應該是先有對權利體系的整體認識,“打通”其實是改革思路的一個變化。

  另外,在打通的過程中我們發現,各試點地區的“三塊地”改革,在各自的領域進度不一。這與經濟發展水平不一、土地需求類型不同、歷史原因造成的土地結構不同有關,這導致了各方在改革過程中有著不同的利益訴求,對改革的迫切性也有著不同的認識,對改革這套制度有沒有用、有沒有必要認識不足。這是應該通過打通“三塊地”改革來明確和統一認識的。
 


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