|
| 土地新政再度發力 宏觀調控重拳頻出。 |
9月5日，《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》公佈，對各地和各部委提出了八大要求，嚴把土地“閘門”。此次下發的《通知》被認為是繼2004年房地產業“8.31”大限之後，中國政府在土地管理與審批方面最嚴格的一次調控。本社匯選有關輿論，供讀者參考。（評論員：柯 冠）
一、土地政策調整 強化地方政府問責
1、圈地之風屢禁不止 經濟持續高燒
9月5日，國務院下發《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），對各地和各部委提出八大要求：進一步明確土地管理和耕地保護的責任，切實保障被征地農民的長遠生計，規範土地出讓收支管理，調整建設用地有關稅費政策，建立工業用地出讓最低價標準統一公佈制度，禁止擅自將農用地轉為建設用地，強化對土地管理行為的監督檢查，嚴肅懲處土地違法違規行為。（北京新華網）
《通知》傳遞出一個強烈資訊：中國宏觀調控再下狠手，加大土地調控力度，為炙熱的經濟降溫。中國經濟過熱的助燃器主要來自兩個方面，一是銀行貸款，二是土地供應。中國在金融調控方面已經駕輕就熟，而對於土地調控則手段不多，主要原因是地方政府對土地的衝動難以遏止。（北京中新網）
大規模圈地之風之所以遏而不止，主要是以下幾個原因：
一是地方為了“形象”和“政績”，肆意興建開發區。據最新統計，目前全國有各類開發區6015個，60％為省級以下開發區。
二是高舉“經營城市”大旗，壯大“第二財政”。中國現行的土地批租製造成巨大的級差收益，政府批租一塊土地，就可一次性地收取50至70年的土地收益，而給農民的補償只有每畝一兩萬元甚至數千元。部分把土地經營作為政府的“第二財政”，一些市、縣的土地出讓金收入已經占到當地財政收入的30％—40％，甚至更高。
三是打“擦邊球”，變更土地身份再進行征占。一些地方政府想方設法將耕地和基本農田轉為非耕地的農用地後再徵用，或者是化整為零地徵用土地。
四是“土地爺”要當“財神爺”，官商勾結亂占地。一些村、鎮、縣等領導利慾薰心，與開發商簽訂協定，進行變相房地產開發，違法佔用農村耕地。（廣州南方網）
2、“嚴格土地制度”落地 彰顯調控決心
中國土地管理的形勢之嚴峻程度，是不必多言的。據國土資源部最新公佈的2005年度全國土地利用變更調查結果顯示，截至2005年10月31日，中國人均耕地繼續減少，不足世界人均耕地水準的1/3。因此，中國採取任何世界上“最嚴格的土地管理制度”，都不為過。（北京《中華工商時報》）
在今年的土地調控風暴中，國土資源部仍然側重於對地方政府的監管和控權。年初，國土資源部針對土地審批制度改革開始調研。5月，國六條與從嚴土地管理《通知》出臺；6月，發佈一系列《通知》，加強土地資訊透明化，嚴查土地違法；7月，土地督察制度浮出水面，土地違法督察制度化常態化。（北京《財經時報》）
與以往出臺的全國性土地調控政策相比，本次土地新政著重解決當前土地管理和房地產調控中存在的突出問題，對土地審批、土地出讓金的收支管理以及普遍存在、形勢嚴峻的以租代征、強行徵用農民集體土地和工作用地的地方政府土地違法行業進行嚴格明確的規定。外界認為，此次下發的《通知》是繼2004年“8.31”大限之後，中國政府在土地管理與審批方面最嚴格的一次調控。（上海東方網）
3、施行土地違法問責 調控治本之策
誰對本區域內的土地管理和耕地保護負總責？8月9日，國土資源部明確表示，這個責任在地方各級政府主要負責人。國土資源部將從完善責任追究上做文章，實行問責制度。（北京人民網）
如何保證土地閘門不失控，國土資源部開出治本“套餐”，其中包括利益、責任、法律3個方面。
利益上，為從根本上消除建設用地過度擴張的經濟動因，國土資源部擬採取五項措施：
一是提高征地成本，將被征地農民的社會保障費用納入征地補償安置費；
二是規範土地出讓收支管理。國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，實行“收支兩條線”管理。政府土地出讓收益應主要用於農業土地開發和農村基礎設施建設，用於廉租住房建設和完善國有土地功能配套設施建設；
三是提高新增建設用地土地有償使用費繳納標準。以當地實際新增建設用地面積為依據，按規定的繳納範圍和標準執行，並專項用於基本農田保護建設、耕地開發和土地整理；
四是統一制訂並公佈各地工業用地出讓最低價標準，不低於土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和，工業用地原則上實行招標拍賣掛牌出讓；
五是加大建設用地取得和保有環節的稅收調節力度。提高現行城鎮土地使用稅徵收標準，完善耕地佔用稅的有關規定。（北京新華網）
責任上，國土資源部強調，地方各級政府主要負責人應對本區域內的土地管理和耕地保護負總責。國土資源部表示，將實行問責制度，即凡轄區內發生土地違法案件造成嚴重後果的，對土地違法行為不制止、不查處的，對土地違法問題隱瞞不報、壓案不報的，都應追究有關領導責任。
法律上，國土資源部表示，當前要重點查處非法批地、未批先用、批少用多、非法低價出讓國有土地使用權等問題。對非法批地、非法低價出讓國有土地使用權，觸犯刑律的，必須追究刑事責任。（北京CCTV網）
二、宏調再下重手 土地新政三大看點
1、地方政府不能再當“甩手掌櫃”
國土資源部承認，儘管經過長達3年的治理整頓，違法違規用地現象仍然大量存在，土地“閘門”並沒能真正把住。一些地方對土地違法違規行為不制止、不組織查處，甚至隱瞞不報、壓案不查，在土地管理和調控上有意無意地當起了“甩手掌櫃”。（天津北方網）
有關專家指出，要想從根本上解決這一問題，強化地方政府的土地管理責任才是當務之急。這次出臺的土地調控政策，將新增建設用地控制指標納入土地利用年度計畫，以實際耕地保有量和新增建設用地面積，作為土地利用年度計畫考核、土地管理和耕地保護責任目標考核的依據，進一步明確了地方政府在土地管理和耕地保護方面的責任。（北京新華網）
2、重點關照非法占地“以租代征”
近年來，中國土地管理和調控中出現了一些新問題：有些地方利用“以租代征”，擅自將農用地轉為建設用地；有些地方競相低價出讓工業用地，甚至實行“零地價”；有些地方不按程式修改土地利用總體規劃，違規調整和佔用基本農田。對此，新土地調控政策均給予充分關注。（北京中國經濟網）
針對當前“圈地風”之後刮起的“租地風”，《通知》強調，農用地轉建設用地必須符合土地規劃，納入年度計畫，並依法辦理轉用審批手續；農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃並嚴格限定在依法取得的建設用地範圍內，禁止擅自將農用地轉為建設用地。
針對工業用地出讓價格過低問題，《通知》提出，要統一制訂並公佈工業用地出讓最低價標準，這一標準不得低於土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和。對低於最低價標準出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，將依法追究有關人員的法律責任。（北京新華網）
3、調整分配機制解決“土地財政”
國土資源部執法監察局局長張新寶指出：“當前，凡是性質嚴重的土地違法行為幾乎都涉及政府。”地方政府特別是城市政府把土地看作財政收入的主要來源，以地生財，熱衷於經營土地、經營城市。據報導，在東部沿海發達地區，有的縣市土地出讓金收入已占到地方財政收入的一半以上，成為名副其實的“土地財政”。（廣州金羊網）
抑制一些地方不顧實際擴張用地的衝動，關鍵是要在建立健全相關機制上下功夫。這次出臺的土地調控政策明確提出，要提高新增用地土地有償使用費繳納標準，繳納範圍包括那些沒有經過批准的新增建設用地。
同時，國有土地使用權出讓總價款將全額納入地方財政預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理。土地出讓總價款必須首先足額支付土地補償費、安置補助費等，其餘資金還應逐步提高用於農業土地開發和農村基礎設施建設的比重。（北京人民網）
三、土地欽差權限未定 督察難治根本
1、關緊土地閘門 監管難達預期效果
7月26日，國土資源部轉發國務院辦公廳13日發佈的《關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》，國家將設立國家土地總督察及其辦公室，同時，還將把全國分為9個大區，設立國家土地督察局。其目的是控制土地違法違規現象。對土地進行督察以求關緊土地閘門，其實早有前例，不過過去的督察更像“突擊檢查”，而這一次則是常態化、制度化，並設立了專門的督察機構。（北京《財經時報》）
據悉，國家土地督察行政編制360名，除去領導職位68名，還有292名。分配到地方，每個大區大約有32個督察員。社科院研究員汪利娜認為，“全國有那麼多個開發區，少數人怎麼監督得了多數人呢？”（湖南紅網）
經濟學家易憲容認為，“短期內會給地方一個下馬威，但是長期，根本抑止不了地方征地的衝動。” 易憲容認為，從長期來看，督察制度很難有效地起到監管作用。一是它的獨立性能否保持，二是誰又來監管這些監管者，防止他們與部分違法者的合謀。他主張用市場的方式來解決土地利用問題，最重要的就是明確土地產權。（北京《中國證券報》）
更多的專家認為，“土地監察制度也有可能被規避。也許更糟糕的，是下派的督察員與地方政府一起合謀。”土地督察制度治標難治本，財稅、產權等方面改革進行配套，土地違法問題才能得到根本解決。（廣州大洋網）
2、施壓地方政府 督察者權力難界定
易憲容稱，“從《關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》上看，(督察局)權力界定不明確。是僅僅有向上報告違法事件的權力，還是有進行督辦調查的權力？”而北京大學的法學博士張英稱其中的區別是“一張嘴”和“一雙手”的區別。後者權力更大，可以直接干預地方的土地違法事件。（北京國際線上網）
事實上，對於土地督察局的權力如何定位，國土資源部經濟研究院早有研究。2005年初，他們以內參的形式，向國土資源部提交了《談如何落實國家土地督察制度》的報告。在這份報告中，他們認為，土地督察專員應該有五權，包括彈劾權、否決權、督辦權、調查權和調動權。不過在《通知》中，土地督察員僅有監督檢查、調研和建議權。
但在北京大學教授張千帆看來，給予多少權力“確實比較頭疼”。因為權力給少了，這個機構就形同虛設，給多了，“帶來權力濫用的問題更加糟糕”。（北京《財經時報》）
3、劍指違法占地 督察局恐成紙老虎
國家土地督察制度的出臺，是為“補垂直管理之不足”，強化中央對地方的土地管理。但是，九大督察局能否遏制地方政府的發展衝動，會否淪為紙老虎，卻有要打個問號。
首先，國家土地總督察、副總監察都是由國土資源部長兼任，與原來的體制相比，只不過是又多出了一張皮，而沒有實質上的變化。一些地方政府原本對土地執法視而不見，現在，換個馬甲出來，其對地方政府違法占地的威懾力，唬得了一時，卻不會長久。
其次，九大督察局即使“跨區設立”，只不過是相當於原來國土資源部執法監察局的一個分支機搆而已。地方政府連原來的“總部”都不怕，現在來一個分支，難道就怕了不成？
再次，所謂的垂直管理，人事、業務和經費三者卻不能同時到位，所謂“垂直”的國土資源部門，依然受制於地方政府。即使再設立一百個監察局，也難以改變當前國土資源部門在城市規劃、土地收益等監督上的軟弱以及一個跟著地方政府補辦用地手續的被動角色狀況。（北京《中華工商時報》）
四、中央地方利益博弈 矛盾亟須調理
1、地方經濟實力擴大 缺乏監督制約
市場經濟的發展，使地方政府在微觀領域內，獲得了較大的配置資源的權利，地方開始成為相對獨立的行為主體和利益主體。而地方政府經濟和財政權力的增加，經濟自主空間的擴展，以及發展地方經濟，增加地方財政收入責任的加重，又進一步創造了地方政府積極主動地推動地方經濟發展的強有力的動力機制。在追求利潤的激勵下，各地方想方設法、因地制宜地發展經濟，推進改革，形成了八仙過海、各顯神通的局面。可以說，中國經濟連續20多年的高增長，與地方政府的這種作用是分不開的。（湖南紅網）
在這種利益多元化的情況下，中央的政策地方不一定執行，或者在執行中大打折扣。所以我們看到，中央政府主導的固定資產投資增長不是很快或者同比還有下降，而地方政府的投資額卻大幅增長。中央決策“有時出不了中南海”，這個問題好像很複雜，但根源上的原因卻很簡單：中央目前的大多數政令對各級官員都是不利的。
從更大的方面看，中國改革的主線是變計劃經濟為市場經濟，迫使獨攬大權的各級政府還權、還利於民，在這種情況下，單純依靠官員們來傳達和落實這些並不屬於法律的政令，“暢通無阻”幾乎是不可能的事；如果有令不行，中央又只能指望這些官員自己查找原因並自己懲罰自己，這只能導致下一次更大膽的有令不行。（北京《中國經濟時報》）
本輪的投資熱昭示我們，必須對現行的中央與地方關係進行調整與創新。非法圈地之風之所以屢禁不止，固然與地方政府自身的自利行為有關，但中央對地方政府的行為缺乏有效約束與監督機制，也是重要的制度根源。目前，中央與地方關係的根本指導思想仍主要停留在非操作化、非制度化的原則層面上，主要靠一種權力和信仰來維繫，缺乏嚴格的懲罰手段與法規。（河北《燕趙都市報》）
2、中央地方財政體制 尚待根本改變
在土地調控問題上，除了必要的限制、土地督察之外，恐怕更重要的還是要從根本問題著眼，如承認並且尊重地方的經濟發展權，改變目前“財權上移、事權下移”的中央地方財政體制，建立更科學的政績考核體系，出臺更有利於協調中央與地方關係的法律法規等。（北京《中國經營報》）
今天的中國大陸，最大的政治仍然是經濟發展，最大的利益是經濟利益。而中國大陸的經濟，有外界看不透的複雜，是既具有強烈的行政化性格，又具有濃厚的地域性色彩。這種行政化和地域性結合起來，重點又彙聚到資源的配置權上。中央和地方關係的焦點也在資源配置權上。
自改革開放以來，中央與地方關係，從最初的放權、鬆綁，到實施分稅制，全面劃權讓利；地方政府因獲得實質資源分配權，有了土地、資金、勞動力的控制權，也就主導了經濟和社會發展大權。中央方面只能以各類政績考核來加以控制，但考核指標不是扭曲就是難落實處，最後又被迫要實施新的宏觀調控。當前，緩和、調整、重組中央和地方的關係，已經擺上臺面。（美國《世界日報》）
3、規範中央地方職權 強化法律保障
面對中央權威屢受地方勢力挑戰的現實，中國官方媒體《瞭望》發表系列文章指出，隨著地方經濟自主權的擴大，地方有著強烈要求擴大財源的動機，一些舉動已經損害了中央權威。文章呼籲規範中央與地方的職權，建立中央與地方合理分權體制，實現中央與地方關係的法制化。
《瞭望》指出，更有甚者，過去20多年中央進行的幾次宏觀調控使一些地方官員總結出這樣的經驗：只有打中央政策的“擦邊球”，才能在發展中贏得先機。（法國《歐洲時報》）
中國國家行政學院行政法研究中心研究員熊文釗指出，應該建立中央與地方的合理分權體制，在完善中央對地方的立法監控、行政監控、財政監控、人事監控和司法監控的同時，建立地方利益表達機制。
而用法律保障中央與地方的關係尤其重要。熊文釗認為，多年來，中央權力下放和權力上收，一直缺乏對中央和地方都具有約束力、穩定有效的法律制度。中國應該在憲法中設專章規定中央與地方關係的原則、中央政府的職權範圍、地方自治許可權範圍等內容，還要改革法院管轄制度，建立中央與地方關係的司法審查制度等等。（新加坡《聯合早報》） |
