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| 二十年磨一劍 監督法加速大陸政改步伐。 |
8月27日，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）以155票贊成，1票反對，5票棄權的高票獲得通過。而在中國當代法制史上，還沒有一部法律的制定像《監督法》那樣需要費時20年；憲法之下，還沒有一部法律像《監督法》那樣對“走中國特色政治發展道路”具有極其重要的促進作用。本社匯選有關輿論，供讀者參考。（評論員：柯 冠）
一、二十年間破繭而出 監督法千呼萬喚始出來
1、涉及國家政制政體 立法慎之又慎
《中華人民共和國各級人民代表大會常委務員會監督法》從起草到此次表決通過，歷經20年，歷經4次審議和修改。
《監督法》之所以“姍姍來遲”，用人大常委會法律委員會副主任委員喬曉陽的話說，叫做“需要通過實踐積累經驗，統一認識”。不言而喻，在《監督法》出臺問題上，就有著不同觀點的博弈，有著認識上的不斷深化。（北京新華網）
制定《監督法》之所以如此費時費工費力氣，是因為主要涉及兩對原則性關係：其一，人大監督與堅持党的領導的關係；其二，人大監督與支持“一府兩院”依法開展工作的關係。妥帖和智慧地處理好上述兩對關係，誠如喬曉陽所言：“主要在於這部法律的政治性很強，涉及國家的政治制度和政治體制。正因為這些原因，全國人大常委會對制定這部法律慎之又慎。”（廣州《廣州日報》）
2、兩個機制雙重保障 側重“三個突出”
透過監督法文本，不難發覺其在內容設計上，注重發揮對法治的保障功能：
一個是“執法檢查”機制。執法檢查是人大把工作監督和法律監督結合起來的一種監督形式，它就像法律運行的“聽診器”，既能查出“一府兩院”在法律執行過程中存在的問題並及時進行會診，從而促進依法行政、公正司法；又能檢測出法律、法規自身存在的缺陷，以利於法律、法規的及時修改和完善。
還有一個是“備案審查”機制。法規制度的備案審查，是攔截“惡法”、促進法治統一的重要手段。在現實生活中，用來調整社會關係的規範更多是規章以下的各種規範性檔，對於這些大量不屬於“法”的範疇的行為規範，往往因為審查虛置而出現違法亂治現象。比如一些地方越權或違法發佈決議、命令，擅自設立審批、收費、罰款、處罰、行政強制等，損害民眾利益。（北京《北京青年報》）
全國人大法律委員會主任楊景宇稱，《監督法》中，人大常委會監督政府專項工作主要體現“突出形式、突出問題、突出監督實效”這三個特點：
第一，突出人大常委會聽取和審議政府專項工作報告這種主要監督形式。草案規定，人大常委會每年選擇若干關係改革發展和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級政府的專項工作報告；
第二，突出人大常委會對政府工作進行監督應當直接反映人大代表和人民群眾普遍要求解決的問題。草案規定：常委會根據人大代表、人民信訪等五種途徑集中反映的問題，確定聽取和審議本級政府專項工作報告；
第三，突出監督實效。人大常委會對“兩院”工作的監督，主要是通過聽取和審議“兩院”專項工作報告、執法檢查等形式，督促司法機關完善內部監督制度，重點解決審判工作、檢察工作中群眾反映強烈、帶有共性的問題，如告狀難、執行難、賠償難、刑訊逼供、錯案不糾、司法不公等。（香港《文匯報》）
3、敏感問題日後再議 預留修改空間
在監督法草案起草和審議過程中，各界對一些重大敏感問題，如“是否設立憲法審查委員會”、“如何進行質詢和特定問題調查”、“可對什麼範圍的官員啟動罷免和撤職程式”等，都存在尖銳爭論。（香港《文匯報》）
據瞭解，根據中央精神，草案區別不同情況，對實踐經驗比較成熟的，加以深化、細化，做出具體規定；對實踐經驗尚不成熟，又需要作規定的，做出原則規定，為進一步改革留下空間；缺乏實踐經驗，各方面的意見又不一致的，暫不作規定，待條件成熟時再作補充完善，例如人們普遍關注的個案監督問題便沒有包括在內。（四川新聞網）
二、賦予否決權強化監督權 人大擺脫尷尬地位
1、確立四大監督原則 既不失職也不越權
人大常委會是代表國家和人民進行具有法律效力的監督，具有很強的政治性。因此，準確把握人大常委會行使監督權的原則，對於堅持中國特色社會主義政治發展道路，正確行使憲法賦予的監督職權，做到既不失職、又不越權，至關重要。
監督法規定了人大常委會行使監督權的四大原則：
第一，應當圍繞國家工作大局，以經濟建設為中心，堅持中國共產黨的領導，堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放。
第二，依據憲法和有關法律的規定，行使監督職權。
第三，按照民主集中制的原則，集體行使監督職權。
第四，對政府、法院、檢察院的工作實施監督，促進依法行政、公正司法。（北京《中國青年報》）
2、重點解決兩個問題 發揮人大監督優勢
根據現實情況，監督法進一步重點解決了以下兩個主要問題：
——依據憲法和有關法律的規定，縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當的決議、決定和本級政府發佈的不適當的決定、命令。監督法中最有威力的條款當屬這一條。（上海東方網）
因為這實際上等於授予人大對本級政府行為的“否決權”，非同小可。簡而言之就是如果人大不點頭，那政府就什麼事也辦不了。政府為了避免出現這樣局面，在制定政策的過程中，就會反復地和人大溝通和協商，盡可能地使自己的政策兼顧到方方面面的利益。這無疑對於實現決策的民主化、科學化，對於社會公平，構建和諧社會等，都大有好處。（北京國際線上網）
——替納稅人管理好政府錢袋子，監督計畫、預算執行情況，是人大常委會對政府工作進行監督的重要內容。此次通過的監督法，按照突出重點、增強實效的要求，有針對性地增加了新的規定。
常委會對決算草案和預算執行情況報告，重點審查下列內容：預算收支平衡情況；重點支出安排和資金到位情況；預算超收收入的安排和使用情況；部門預算制度建立和執行情況；本級人大關於批准預算的決議執行情況。（北京《中國青年報》）
3、強化監督一府兩院 兼具針對性實效性
監督法的通過將全國人大常委會監督“一府兩院”納入規範化和程式化軌道，此舉堪稱中國政治體制改革的一座重要里程碑，並將對中國整個政治生態的發展產生重大影響。（香港《文匯報》）
中國的政體是人民代表大會制度，在人民代表大會統一行使國家權力的前提下，對行政機關、審判機關、檢察機關的職權又有明確劃分。人大與“一府兩院”的關係，既有監督，又有支持；既要依法監督，又不代行行政權、審判權、檢察權。依照這一架構，行政機關、審判機關、檢察機關的權力均源出本級人大。不過，在現實中，各級人大及其常委會的權力並沒有得到充分發揮。
僅就行政機構來看，其權力不僅源於地方人大，也源於上級政府的授權，這就導致了人大監督權行使的不足。從法理上說，人大及其常委會所擁有的權力中，僅次於立法權和預算審議權的，就是監督權。通過這一權力，人大也可以確保其他部門執行法律及人大的決議，但事實上，各級人大的這一權力並未形成預期的那種力量。此前人們議論，各級人大常委會監督不力的一個重要原因，是監督法沒有出臺。（北京《新京報》）
喬曉陽指出，監督法在5方面強化了人大常委會對“一府兩院”的監督，更具有針對性和實效性：
第一，監督法明確規定，人大常委會監督的重點緊緊抓住關係改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題。
第二，監督法明確規定，人大常委會工作監督的主要形式是每年有計劃地選擇若干重大問題，聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告。
第三，監督法明確規定，專項工作報告的議題確定的六個途徑，比如說人大代表反映集中的問題、常委委員反映集中的問題、人民來信來訪反映集中的問題，等等。從這些途徑確定的監督內容來看，都是民眾普遍關注的。比如政府工作中，像“三農”問題、義務教育、醫療衛生、環境保護、安全生產、社會保障、拆遷補償等等；“兩院”工作當中，比如執行難、告狀難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不究、司法不公等等。
第四，監督法明確規定，“一府兩院”要將對人大常委會審議意見的研究處理情況，向人大常委會提出書面報告。人大常委會認為必要的時候，可以作出決議。“一府兩院”要在決議規定的期限內，將執行決議的情況再次向人大常委會報告。這就意味著一旦人大常委會啟動了工作監督的程式，就要一抓到底，要抓出實際成效來。
第五，監督法明確規定，人大常委會工作監督的情況，包括“一府兩院”執行人大常委會決議的情況，都要向人大代表通報，並且向社會公佈，要把人大的監督置於人大代表和全社會的監督之下。通過上述這些監督法的規定，應當說，這部監督法具有很強的針對性和實效性。（北京中國網）
三、政改措施不斷推出 監督法進一步完善體制
1、落實憲政精神 提高中共執政能力
這部法律意義重大，反映了中國共產黨正盡其所能落實憲政精神，保障憲法中“一切權力屬於人民”，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，以及“全國人民代表大會是最高國家權力機關”等條文獲得切實遵行，消除各級人大長期以來始終“矮”行政機關一截的尷尬，以及更重要的，使國家政治體制走在健康發展的道路上。
熟悉中國國情者知道，人大，尤其是地方人大，往往未能充分發揮監督作用，甚至連立法功能都常被批評者譏為“橡皮圖章”。其實，以近十餘年來中國人大的工作成績來說，“橡皮圖章”的批評言過其實，也極不公平。但是，費時20年後各級人大才得到“依法監督”的權力，則又說明了體制上確實嚴重不足，也有再也拖延不得的現實緊迫。如果各級人大繼續“硬”不起來，民怨沒有適當的防範和消除管道，中共的執政地位也將面臨嚴峻挑戰。
中國憲法明訂社會主義制度是“根本制度”，基於這樣的前提，更需要具備充分監督權力的各級人大來確保制度不因執政錯誤而受破壞。從中共十六大以來，“加強執政能力”是最優先的議題之一。要加強的是“能力”而非“權力”，關鍵點便在於如何使“權力”不犯錯誤或者少犯錯誤。執政者要跟錯誤保持距離，就不得不與監督和制約為伴。（新加坡《聯合早報》）
2、遏制權力濫用 中共進行自我監督
中國最高立法機構全國人大日前通過一項旨在讓地方立法機構對地方政府和司法部門進行監督的法律。這顯然是當局為了遏制普遍存在的濫用權力而作出的努力。
此舉看來是中國共產黨為了實行自我監督而作出的另一個嘗試，因為它目前正面臨著這樣一種狀況，即地方上貪污腐敗、怠忽職守的情況正愈演愈烈。儘管一些分析人士表示，有跡象表明，立法機構成員希望施加更大的影響力，而不是僅僅批准政府制訂的政策，但變化的速度還是非常緩慢。這項新法基本上可以說是一種執政手段，旨在遏制行政和司法部門的權力。（法新社）
3、實現權力制衡 “三權分立”開始邁步
對全國人民代表大會（全國人大）賦予對行政、司法、檢察的監督權的監督法草案已被通過，中國由此打下了行政、立法、司法三權分立的法律基礎。
中國國家主席胡錦濤最近在與黨外人士的座談會上說，要保證監督法正確執行，強調指出要切實保障全國人大對行政、司法、檢察的牽制和監督作用。共產黨屬下研究機構的一位政治學家解釋說，黨在管理國家方面的領導地位沒有變，監督法是在社會主義的政治體制下，通過權力機構之間的相互牽制要強化民主政治的改革措施。（韓國《朝鮮日報》）
四、法案尚需體制改革配套 謹防淪為紙上談兵
1、尚須體制改革配套 兩個要素必須重視
儘管《監督法》非常重要，但是並非單單一部《監督法》就足夠了。中共還需許多體制改革的配套，甚至體制的創新，才能確保執政能力持續加強。（新加坡《聯合早報》）
當前，最緊要的是，各級人大常委會要改進自身機構設置和人員配置。目前，各級人大常委會的專門委員會數量比較少，一個委員會負責監督七八個部門的事務，監督效率不高。如何改變這種局面，是各級人大常委會面臨的最大挑戰。（廣州金羊網）
監督權要真正在“一府兩院”心目中具有權威性，各級人大常委會就必須緊緊地抓住兩點：第一，強化對“一府兩院”的人事任命權及官員的問責。第二，強化對財政預算編制的控制與預算執行的監督。假如人大常委會能按照法律，獨立地罷免不稱職的官員，則其權威立刻就可以樹立起來。同樣，假如各級人大常委會各個專門委員會從預算編制階段，就介入其所對口的行政部門的財政資金分配決策過程，則其日常的監督就不會被行政部門輕視。（北京《新京報》）
2、誰來監督“第一把手” 法案實施最大難點
《監督法》日前通過並將于明年元旦起實施，但是我們仍有疑問：實際運作中的各級人大尤其地方人大如果其一把手也是實際行政權的一把手，則“監督”可能只是虛言；如果其一把手在黨內地位遠弱于行政機關一把手，則“監督”又只是奢談。（新加坡《聯合早報》）
《監督法》實施的最大難點就是，誰來監督第一把手？是一個機構還是一個人？誰又來監督這個負責監督一把手的機構或人？對此，著名經濟學家茅于軾早在《監督法》草案擬定之初就有疑問。（天津北方網）
3、法案能否嚴格實施 五個疑問尚有待解答
監督法是出臺了，其能否發揮應有的作用，關鍵還在於實施。對此，胡錦濤也清楚地指出：法律的生命力在於實施。他寄希望於政府、法院、檢察院要忠實履行憲法和法律賦予的職責，自覺接受人大監督，不斷提高依法行政、公正司法的水準。（北京新華網）
寄望于法案被忠實履行、自覺接受，人們總有憂慮：
其一、監督法的主體是各級人大常委會，其監督的對象是一府兩院，在監督的職能上它能否很好地處理與黨的監督與各民主黨派的監督是一個新課題。當然人大也是在党的領導下進行工作的，但唯其如此，如何把握人大監督的尺度才是個問題，既不完全成為黨監督的傳話筒，又能在黨監督原則下保持人大監督的獨立性，需要在實踐中探索。
其二、監督法雖然賦予了各級人大常委會可以撤銷本級政府不當決定的權利，但同級人大與政府官員大都常處一地，是熟人甚至是朋友，這樣的情況下，能否不折不扣地監督政府是對各級人大的一個考驗。
其三、人大對政府的監督雖然體現在對政府決策的監督上，但其實更應體現在對各級政府的預算、決算進行監督審查及批准上，在這一點上，這次監督法進行了明確。但依現實人大的力量還很難就政府的預算決算進行細緻地審查，如何避免大會上“聽一聽舉一舉手”的被動局面也是一個問題，是落實監督法的一個關鍵。
其四、監督法的主體是人大常委會，我們知道在許多地方不光人大代表是政府官員，而且不少常委會成員也是政府官員，監督法雖然明確了人大的監督職能，但如何解決好代表成分的問題，從而避免監督者與被監督者身份重疊的尷尬，也直接影響著監督法的實施效果。
其五、胡錦濤在講話中號召各級黨組織要模範遵守法律，支持人大的工作，但當人大的監督與同級黨委的意見不一致時，如何處理也是一個問題。（江西大江網） |
