1990年4月，我國正式宣佈開發開放上海浦東。隨着四年來浦東開發開放的發展，中央對浦東的提法也由“中國改革開放的重點”、“龍頭”提高到“作爲中國改革開放的標誌”。認真學習、借鑒浦東開發開放的經驗，對推動我省的改革開放事業具有重大的現實意義。

　　一、對浦東開發開放的總印象

　　從總體上看，浦東的開發開放具有以下特點：

　　（一）大思路。浦東的開發開放，不是一般意義上的引進技術和資金，更不是深圳、珠海經濟特區的翻版，而是瞄準“龍頭”地位，着力於建設一座二十一世紀的外向型、多功能、現代化的國際大都市，目標是成爲國際經濟、金融、貿易中心。因此，一開始浦東就確立了“金融先行，貿易興市，基礎鋪路，工業（高科技）聯動”的戰略方針，按“三、二、一”順序優化産業結構。從近幾年的實踐看，這一戰略已取得明顯成效。現在，浦東的金融資産占上海的比重已由1990年的1/20提高到1/5，對外貿易額從1/25提高到1/6，國民生産總值由1/15提高到1/9，這一比重還在逐年提高，浦東發展的目標是到2000年主要經濟指標占上海的1/3。

　　（二）高起點。與大思路相適應，浦東的開發開放追求高起點。在城市建設上，實行跨世紀規劃，面向未來構建基礎設施，注重社會整體功能的開發和社會形態的同步推進。如重點功能小區的陸家嘴金融貿易區的規劃設計是集中英、意、法、日五國專家的設計方案，經輪番論证形成。九十年代初，浦東投入了150億元建設十大基礎設施工程，使交通、通信、港口、水電等方面都得到較大的改善，而教育、衛生、環境保護等也得到同步發展。高起點還體現在産業選擇上，浦東重點發展第三産業和高新技術産業，“夕陽産業”和污染産業項目一個也不引進。

　　（三）發展快。1993年，浦東新區國民生産總值達164億元，比1990年增長了1倍，實現了“一年一個樣，三年大變樣”的目標。今年以來，浦東繼續保持了較快的發展勢頭，預計全年實現國民生産總值260億元，比1990年翻兩番；外貿出口15億美元，比1990年增長7倍；金融資産600億元，爲1990年的10倍，占上海的1/5；完成工商税收4億元，比1990年增長4倍。

　　（四）後勁足。一是投資環境不斷完善。新的一批基礎設施工程，如張楊路拓寬、延安東路隧道複綫、新區軸綫大道等，已開始建設，浦東新機場也正在積極規劃之中。二是投入力度不斷加大，按上海1/3的投入在浦東的要求，今後四年，浦東固定資産投資總額預計在1150億元。三是小區功能開發漸見成效。陸家嘴金融貿易區預計到1995年將有100多幢大樓拔地而起，其中近30幢竣工投入使用；金橋出口加工區目前進區項目已超過200個，吸引投資達26億美元，到今年底將有80多家高技術含量、高經濟效益、高出口比例的企業竣工投産；張江高科技園區則已進入招商階段，已有10多個高科技項目進區簽約；外高橋保税區進區中外企業已超過800家，其中外資企業占70％以上，外商直接投資達23億美元，區内的保税生産資料交易市場已全面啓動。

　　二、推動浦東發展的主要動力

　　（一）特殊的優惠政策及其靈活運用。1990年中央宣佈開發開放浦東時給予浦東享有我國經濟技術開發區的全部優惠政策和特區的基本優惠政策，另加一些比特區還新的政策。1992年，國務院又給浦東擴大五類項目的審批權限，增加五個方面資金籌措渠道，這些權力和優惠政策集中表現在以下幾個方面：（1）允許外國企業在浦東開辦百貨商店、超級商場等第三産業；（2）允許上海證券交易所爲浦東開發自行審批發行人民幣股票和B種股票；（3）在浦東外高橋設立中國開放度較大的保税區。在這個區域裏，實行免關税、免許可证，允許設立内資、外資國際貿易機構，企業外匯全額留成，各國貨幣自由流通等特别優惠的政策；（4）允許在整個上海範圍内開辦外資銀行、財務公司、保險公司等金融機構；（5）在浦東新區興辦生産性項目、非生産性項目及企業自營進出口業務等方面，中央給予上海更大的自主審批權。

　　對浦東的優惠政策，上海特别注意用足、用活、用好。他們采取的措施主要是：第一，采用“前店後廠”的方式充分利用浦東政策。如鼓勵浦西的大中型企業在浦東設店、開公司、建“窗口”，浦西企業把加工到80％的半成品、初成品移到浦東企業加工增值20％後出口，這樣通過浦東“分店”獲得貿易出口權、外匯多留權，浦東分店本身還可享受免關税、减免所得税的優惠。第二，鼓勵浦東原有的大型國有企業利用浦東政策優勢，組建與浦西或外地聯營的企業集團，把集團總部和新投資項目放在浦東，註册登記在浦東，以充分享受浦東的銷售、經營、税收、上市等有關優惠政策。第三，大力發展外向型項目，以充分用足外匯多留、關税减免、出口權自主的優惠政策。並鼓勵有條件的企業設置保税倉庫，從事轉口貿易和兩頭在外的加工業、以用好外高橋保税區的特别優惠政策。

　　（二）多元化籌資，高强度投入。到 1993年底 4年間，浦東共投入約600億元，其中，外商直接投入約 30億美元，折占1/3，其他2/3爲内資投入。今明兩年浦東還將投入400－500億元，到2000年再投入2000億元，投資的力度很大。浦東擬按 1/3靠外資、2/3靠内資的原則來解决資金來源，並把關健放在内資上。浦東籌集資金的渠道包括銀行貸款、股票債券、内聯籌資、土地批租、世銀和亞銀貸款、中央政府借給外匯貸款、上海市政府和浦東政府的預算外收入，通過這些渠道約解决所需資金的70％。此外，上海對浦東的建設資金還從政策上予以支持，包括：（1）浦東新增財政收入留給浦東；（2）浦東土地批租收入全部留用。最近，浦東還擬在高速公路、新機場等新建項目采用BOT方式吸引外資。同時，加强企業的投資責任。

　　（三）建立起高效、精簡、統一的行政管理體系。浦東一開始就按“高效、精簡、統一”的原則設置適應社會主義市場經濟的管理機構，立意新，改革力度大：（1）形成了東西一體，相對獨立的管理新體制。浦東新區管委會作爲市政府的派出機構，在市政府的直接領導下行使授予的行政管理權力，有利於統一規劃，實施東西聯動的戰略，又有利於浦東開發開放。（2）進行了黨政有分有合，政企徹底分開的新嘗試。“分”表現在七個職能局作爲管委會的機構，獨立地依法行政；“合”則表現在一辦、一部、一委上。如辦公室，新區工委和管委會合設一個。政企按市場經濟運作規則分開。（3）建立了精簡、統一、高效的新班子。浦東新區作爲副省級單位，管委會（包括工委）只有800人編制，不到同類政府的一半。爲了保证精簡的機構能够高效運作，新區管委會實行了“分、放、轉、派”四字方針，分是政企分開，放是明責放權，轉是轉變職能，派是派出機構，從而保证管委會抓大事、抓重點、抓全局，實現“無爲而治”。（4）强化綜合部門，實行大系統管理的新模式。如把規劃、物價、房産、土地、計劃、統計等單位合併成計劃局，使其成爲宏觀調控的中心，統一歸口，效率高，又利於平衡；又如把經貿、財貿、協作辦、經委等口歸爲一個口，没有下級單位，職能主要是考慮經濟發展政策，既符合政企分開的原則，又切實加强了宏觀管理。

　　（四）打“中華牌”，不拘一格吸納優秀人才。浦東的建設需要大量的人才，浦東大打“中華牌”，力求在最大的範圍内不拘一格地吸引優秀人才，爲此采取了多條政策措施：一是實行藍印户口制度，對有單位招聘、有固定住所的人員給一張藍印户口卡，以消除現行户借制度對人才流動的負面影響；二是設立歸國創業投資基金，對到浦東投資的留學生予以資助，以此吸引留學生學成到浦東創業；三是設立人才勞務市場，建立人才資料庫，在此基礎上按“公開、公平、競争、擇優”的原則，通過公開考試，嚴格篩選；四是通過高工資政策吸引浦西的優秀人才。目前，浦東的工資無論是機關還是企業都要比浦西高出一個等級。

　　三、幾點建議

　　（一）加强對全省經濟布局的研究，統一規劃，對發展合理定位。上海對浦東的開發開放不是獨立進行的，我們看到，其規劃的全局觀念特别强，功能定位也是緊密聯繫的，因此，其聲勢和成效也較大。而我省有的城市發展基本是各自爲政，經濟布局不太合理，因此導致了一些重復建設，投資效益不够理想。建議省組織力量對全省經濟布局認真研究，統籌規劃，要用跨世紀的意識與眼光對不同地區、城市的功能進行合理定位，以提高我省的經濟成長素質，發揮各地區、各方面的積極性。如建金融中心問題，現在廣州、深圳、汕頭都提出要建，如果任其自由規劃發展，無疑是浪費人力、財力，省宜從基礎和輻射能力上統籌研究，做出抉擇，加以扶持。又如，現在世界各國興起建“信息高速公路”熱，我國則大力推行“三金”工程，這對廣東無疑又是一個機遇。到底我省條件是否成熟，如何選點，都應及早研究，統籌考慮，以免錯失機遇。

　　（二）按照政策的適應性特點和要求，用足、用好、用活中央給予我省的優惠政策。中央的優惠政策及對其充分靈活的運用是推動浦東發展的最重要因素，我省在改革開放中先行一步，中央也給予我省許多優惠政策，但對比之下，各地在用足、用好、用活上仍有一定的差距。如我省的深圳、珠海等經濟特區和廣州、深圳福田、沙頭角等保税區在出口、關税减免有許多優惠政策，本來應鼓勵我省的大中型企業參與特區建設，分享特區的優惠政策大有文章可做，但没做好這篇文章。建議各特區、保税區應創造條件讓省内的企業盡量進入，採取的形式可多種多樣，如以“前店後廠”的方式，把後加工程序放在特區以利出口；特區内外的企業聯合組建企業集團，登記註册在特區。再如，我省的經濟特區有許多優惠政策還没用上，或是中途被變相收回。最近江總書記到特區考察時提出五方面的要求，省和各特區政府應認真進行調查研究，進行新的改革開放探索，重視做好與中央各部委的溝通和協調工作，把特區的現有政策用足用好，並争取中央支持在深圳進行“放開一綫、管好二綫”的改革，增創特區發展的新優勢。

　　（三）建議在特區和省級以上開發區按“精簡、統一、高效”的原則進行行政管理體制改革。深圳特區早期的機構是按照“小政府、大社會”的原則來設置的，但由於未割斷與舊體制聯繫的“臍帶”，機構越設越細越多，隊伍也越來越龐大，改革的産物變成了改革的對象。其他特區和開發區也存在着同樣的問題。因此，建議在這次機構改革中，學習借鑒浦東的經驗，特别是要根據政企分開的原則，一律不設各類主管局，現在深圳已實現了企業無上級主管單位，珠海、汕頭和各開發區也應該做到。同時，要强化綜合管理部門，實行大系統的管理模式，特區政府和各開發區管委會要把力量集中放在宏觀管理上，把管理的重點放在市場上，要通過發表各種經濟參數，通過税收、供地、規劃、國有資産管理以及頒布政策等來調控市場，並大力培育市場及市場中的各類中介組織和機構來更好地爲企業服務，從而真正地轉變政府職能。

　　（本文與他人合作，寫於1994年8月）