楊　瑩（楊瑩,深圳市文物管理辦公室。）

　　【中文摘要】非國有文物保護單位的保護工作由於缺乏相關的法律基礎、其所有人保護意識澹薄等因素舉步維艱。但是，由於文物的稀缺性和不可再生性，該類遺産的保護是我們必須去面對的問題。本文從案例研究着手，劃分出三種不同保護主體的運作模式；從案例研究中剖析，提出該類遺産保護問題對策必備的理論依據；最後根據上述分析，提出針對深圳本地實際情况的具體措施。

　　【關鍵詞】文物保護　産權　管理 

　　Abstract: The management and protection over the private-owned cultural relics under state protection are difficult for the lack of law and awareness of the owners. However, as the cultural relics are rare and nonrenewable, their protection is an unavoidable task for us. Through studying the cases, the thesis raises three different modes of protection, the strategies and measures of protection.

　　Keyword: heritage conservation　property right　management

　　

　　前　言

　　從1982年頒佈《中華人民共和國文物保護法》，標誌着以文物保護爲中心的歷史文化遺産保護制度的形成起，至2002年以來新文物保護法的實施，我國的文物保護工作在文物本體保護、與城鄉建設相協調、促進社會文化事業等方面均取得了較大成果，管理體系日趨完善。但隨着城市化、現代化建設的加快、相關新的法律法規的陸續出臺，原有管理體系、法律依據也存在一定的滯後，比如非國有文物保護單位的保護。

　　根據産權所有人的不同，文物保護單位分爲國有、集體和私人所有，據統計深圳市市級以上文物保護單位中，屬於非國有的占50%，數量不可小覷；在管理上，大部分非國有文物保護單位，由於其産權所有者保護意識的缺乏、對自身保護責任的不明確、對文物及其所附屬土地的趨利動機等原因，政府對其的保護管理工作無法順利展開，甚至受到産權所有者的扺制；從法律基礎上，《文物保護法》第二十一條明確規定“非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養”，但由於缺乏相應的監督奬懲制度和有效的對私人的約束手段而使該規定無法得到實質性的執行，正所謂“弱法等於無法”，由於缺乏根本的法律依據及可操作性程序，該類遺産的保護絶大部分處於無序狀態中。

　　由於文物的稀缺性和不可再生性，非國有文物保護單位的保護是我們必須去面對的問題。有鑒於此，本文從案例研究着手，通過對不同案例的歸類分析、研究總結並提出初步對策，以期對該類文物保護單位的管理工作提供具有建設性的解决思路。

　　一、三種模式的分析研究

　　尊重私人産權是對該類文物保護單位進行管理的首要法律原則，自此基礎上衍生出了對該類文物保護單位三種管理模式：政府主導的産權轉移、私人主導的法律（規）約束及政府與私人合作模式。

　　（一）政府主導的産權轉移

　　1.1産權充分轉移

　　1）産權置换——厦門萬順樓

　　概况：厦門萬順樓爲市級文物保護單位，爲近現代建築遺産，面積爲800多平方米。産權置换前爲印尼華僑所有，由於年久失修損壞嚴重，已成危房建築。厦門市政府通過八套安置房和幾十萬現金，合計五百萬將該樓收歸國有。

　　産權關係分析：該案例中，以現金加實物爲代價，將文物保護單位的所有權一次性完全收歸國有，産權過渡清晰明朗，合法高效，但其中所有人的意願及政府的財力較爲關鍵，因此模式推廣有一定的困難。

　　1.2 産權不充分轉移——開平雕樓、大萬世居

　　1）産權托管——開平雕樓

　　概况：開平碉樓的産權人衆多，且分散在全球不同國家和地區，因而將這些“分散”的遺産集中起來統一管理，理順産權關係，成爲對碉樓實施搶救性保護的首要任務。開平市政府采用了“産權托管”模式，通過與海外業主簽訂授權書，政府獲得碉樓的管理權，並對其進行保護修繕工作。 

　　産權關係分析：通過開平市政府與業主簽訂“授權書”，將碉樓産權中的使用權與管理權分解出來，由業主委托給開平市政府，政府出資承擔碉樓的維修工程。該模式中，在部分産權的讓渡上政府與業主易達成共識，進而能盡快對碉樓實施保護維修，具有一定的可操作性。但由於政府承擔了修繕工作，對雕樓的利用做出了關鍵的貢獻，根據按資分配的原則，政府是否因此將具有應得的收益權；另政府取得的使用權及管理權如何在保護的前提下再過渡回去等將是後續管理的潜在問題。

　　2）房屋租賃——深圳大萬世居

　　概况：大萬世居位於龍崗區坪山街道，爲曾姓家族所有。2005年，街道辦以每平方米1元的租金（21萬/年，期限爲10年）將大萬世居租賃下來，獲得了10年的使用權與管理權。

　　産權關係分析：在該租賃模式下，政府有償（以租金方式）獲得大萬世居的使用權與管理權，由政府出資承擔維護和管理之責。與上述托管模式相比，該模式同樣存在是否享有應得的收益權及租期到期後的管理等潜在問題。

　　分析上述兩種不充分的産權轉移模式，可發現政府均是有償或無償地獲得産權下的使用權，取得某一時間段的管理權和使用權，在該時間段内對文物進行保護維修及管理。業主的保護意願及對上述潜在問題（如是否要分享收益權等）的考量，是該模式能否實施的重要因素；同時在有償情况下，私人業主對租金的期望值能否得到滿足也成爲實施該模式的關鍵，如在深圳元勛舊址案例中，目前由於租金協議無法達成，其部分産權一直無法過渡。

　　（二）私人主導的法律（法規）約束

　　《文物保護法》已明確規定，非國有文物保護單位保護責任人爲其所有者，該私人主導模式的思路則是通過配套法規條例，將保護責任人的基本行爲明確化、條文化。

　　《杭州市文物保護若干規定》第六條明確規定“文物保護單位的産權所有單位或使用單位應當與文物行政管理部門簽訂《使用保護責任書》。産權所有單位和使用單位應負責文物的保養、修繕及安全工作……”，作爲相應的處罰條例，第二十一條則規定“違反本規定第六條規定，文物所有單位或使用單位拒絶與文物行政管理部門簽訂文物保護單位《使用保護責任書》的，由文物行政管理部門責令其限期改正，逾期不改正的，由文物行政管理部門給予警告，並處以一千元以上五千元以下罰款。造成文物損壞的，責令其賠償損失”。

　　該項規定是對《文物保護法》第二十一條的深化和細化，通過《責任書》的强制簽訂與執行，明確了保護主體，使得産權所有者對本身應承擔的責任義務有了强制性的認識，對於非國有文物保護單位來説，私人業主必須承擔全部的日常維護、修繕、安全等責任，對其有關文物的行爲有相應的約束力，同時對其違反相關保護規定也作了處罰的規定，可以説是嚴格貫徹《文物法》精神，從法規建設上來看已根本上解决了非國有文物保護單位的責任人缺位的現狀，但具體的執行仍與監督、奬懲力度有密切關聯，其法規的有效性還有待下一步的實例檢驗。

　　（三）政府與私人合作模式

　　在法國，對於私人産權的歷史建築的修繕問題在立法上同樣有明確的規定。1966年修改後的《歷史古迹法》規定：對已被確認爲文化遺産的古代建築不得隨意改造；如需維修，國家可隨時提供經費支持；如因未能及時修繕而出現損毁，則國家有權命令遺産所有者實施修復並提供所需費用50%的資金支持。從上可看出，法國除了通過法律條文强行規定私人業主必須承擔的保護責任之外，還通過政策和經濟杠杆，即政策規定國家將補貼50%的維修資金，並免去因房屋出租時其所有人獲得的個人所得税等手段促使私人主動保護〔1〕。政府允諾承擔部分維修資金，並運用經濟激勵策略，促進形成“私人主導、政府輔助”的維修和管理模式。

　　二、對策初探

　　（一）理念是根本——堅持適度的“政府干預”的管理理念是解决該類遺産管理問題的根本所在

　　“市場失靈”是政府干預的理論基礎和公共政策運行的重要依據。歷史遺産保護，帶來的是歷史、社會、文化效益等“非貨幣化”的公共利益，是屬於全人類的精神物質財産。從歸屬類分，遺産保護代表了公衆利益，屬於公共物品〔2〕；而由於“一個不加控制的市場會忽視社會需求，它的存在只是爲了追求最大的私人利益和金錢上的滿足”，在公共物品的供給方面，市場是失效的〔3〕。

　　以深圳元勛舊址爲例，在政府介入前，業主爲了能够獲得更多的建築面積和租金，對舊址進行隨意的加、改建，破壞了文物的原真性，極大地降低了文物的歷史文化價值，若不及時進行干預，恐不久後歷史遺産將消失，其屬於全人類的公共利益將損失殆盡；那麽采取“租賃”的手段是否屬於對市場進行控制呢？筆者以爲不然。在租賃模式中，政府並不是扮演公共利益的代表者，而是將自己定位爲市場中的某個參與者，與舊址業主進行“租賃”交易，其必然要受到市場經濟規律的制約，如自願平等、等價交换等原則——那麽在該模式下，盡管政府主導，打着“政府干預”的招牌，却没有起到干預控制的作用——元勛舊址保護工作停滯不前、公共利益不斷損耗，正是政府缺乏實質性干預而導致“市場失靈”的最好證據。

　　在明確政府干預的必要性及政府的自我定位後，有關歷史遺産保護的法律法規的制定、經濟策略的執行等，則必然要求向代表公共利益的政府一方傾斜，其形式是多種多樣的：如在尊重私人産權的基礎上賦予政府權力能强制要求私人必須進行保護工程（法國）、以“托管”形式無償獲得某一時間段的使用權（開平雕樓）或象徵性地繳納租金（大萬世居1元/平米，月）獲得使用權、簽訂保護責任書强制要求承擔修繕（杭州）等方式。從上文較爲成功的保護案例可看出，堅持適度的“政府干預”理念是策略制定、相關協調溝通工作的行動指南，是解决該類問題的靈魂所在。

　　（二） 法律是依據

　　如果説適度“政府干預”是解决該類問題的行動指南，那麽法律法規的完善則是我們的行動依據。歷史遺産的公共屬性的存在，决定了它不能以普通的“物”來對待，尤其是文物保護單位，盡管屬於私人産權，但絶不能抹煞其歷史、文化、社會等公共利益，因此，筆者以爲對待該類遺産保護立法上，在遵循保護私有財産的原則下，必須對産權所有人有所約束，以體現和保護其“財産”中的公共屬性。對産權所有人的約束，可以在綱領性的法律中體現，如法國《歷史古迹法》中賦權給政府强制要求私人采取修繕；也可以在相關配套的地方性的法規條文中作詳細的要求和落實，如杭州簽訂《文物使用保護責任書》、廣東簽訂《保護協議》等。針對目前私人業主無作爲甚至拒絶保護的行爲，以法律法規的形式將政府公共權力和私人必須承擔的義務明確，爲相關保護的行政命令、監督指導等的實施和執行提供了有力依據。而同時，完善監督和奬懲體制，加大執法力度是法律依據得到實施的必不可少的堅實保证。

　　（三） 教育爲基礎

　　在面對私人所有文物保護單位的産權問題時，私人業主的保護意識成爲相當關鍵的環節：若業主能够意識到遺産保護的重要意義，那麽在與政府溝通中會做出一定的經濟上的讓步，如無償讓出使用權，或者采取個人與政府共同出資的方式對文物進行修繕；若業主没有意識到甚至抗拒保護意識，那麽在與政府溝通中不僅不讓步，甚至有投機傾向，或者希望文物倒塌後可以獲得更大的經濟利潤。提高全民衆的文物保護意識，加强對其的保護教育工作以取得私人的配合甚至主動參與保護，是解决該類文物保護單位産權問題的基礎所在。

　　三、對深圳非國有文物保護單位管理的幾點建議

　　遵循“適度干預”的原則，政策制訂者應從公共産品的管理者的角度，對文物保護單位的私有業主提出適當的强制性要求，對市場的“自發行爲”進行約束，以保证公共利益的實現和延續。

　　（一）盡快制定和明確相關細化法規政策，簽訂切實有效的保護協議

　　根據《廣東省實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》第十八條“公民、法人和其他組織使用、管理不可移動文物的，當地文物行政主管部門…與使用者或者管理者簽訂保護協議，……”，《辦法》中對保護協議的中規定的使用者或管理者應承擔的責任以及若不履行保護職責或拒簽協議，文物部門該如何强制執行等方面並未提及，因此其對私人業主的約束是無力甚至無效的。筆者建議深圳市文物主管行政部門以該《辦法》爲基本依據，明確細化保護協議内容，與産權所有人或（有效的）委托管理者〔4〕簽訂保護協議，主要包括：

　　①業主（管理者）必須承擔的日常維護、維修、安全責任；

　　②接受文物主管部門的業務指導和監督管理；

　　③申請國家維修補助（合作模式、政府主導模式等）的條件；

　　④拒簽保護協議不履行保護責任以及隨意破壞文物、任由文物損毁的法律責任和賠償要求等方面，同時加强文物監督執法力度，保证私人業主能遵照協議内容履行保護職責。

　　（二）根據深圳實際情况，制定關於私人文物保護單位賠付標準體系

　　針對非國有文物保護單位的業主不作爲，“租賃”是目前深圳主要采取的産權轉移管理模式，如大萬世居、鶴湖新居、茂盛世居等保護單位，可以説該模式的實施在深圳有一定的可行性，值得推廣。爲了加强該模式的指導性和市内推廣，筆者建議相關部門可考慮制定關於“租賃”模式下的賠付標準體系。該體系的建立應堅持“政府干預”理念，以“象徵性支付”爲原則，建議可參考深圳目前公益性住宅的租金標準，設定租金的基本值（屬於强制行爲，可與保護協議内的有關規定結合）；同時爲增强靈活性，可將文物所處地理位置（牽涉到周邊地價）、保存現狀、保護等級、與周圍環境協調等因素列爲權衡值，對該基本值進行上下浮動。但是該賠付體系的建立和完善必須建立在大量的實例研究之上，需要配套的法律法規的支持，若以法規化的形式表現則全過程需要公衆的理解與支持，是一個長久的工作。

　　（三） 開展多種多樣的文物知識普及和教育活動

　　教育活動展開的形式和途徑多種多樣。

　　筆者建議，除了以深圳市爲單位進行活動宣傳、免費開放博物館和文物景點外，還可以結合街道文化建設，由各街道辦舉辦各種類型的座談會，將影響面深入擴大至各個社區。除了上述傳統的、小範圍的活動形式，可主動利用互聯網、新聞媒體等開闢“文物保護大家談”、“文物論壇”等專欄，通過引導社會民衆對一些重要保護事件的思考、討論和分析（尤其是網友），來提高民衆對遺産保護的關注度和保護意識。

　　其次，要充分利用“文化遺産日”擴大文物保護宣傳力度，建議每年確定一定的活動主題，如“文物與城市建設”、“文物與工業遺産”、“改革開放歷史建築”等，圍遶活動主題，展開針對不同社會背景、不同文化層次、不同年齡階段人群的活動，盡可能地吸引全社會民衆參與到文物遺産日的活動中來，尤其是要考慮青少年的興趣和愛好，可與教育部門聯合組織有關活動，吸引廣大青少年參與其中。

　　四、 結　語

　　地區差异、經濟發展水平不同以及居民保護意識强弱，决定了在面對非國有文物保護單位管理問題時，無統一的模式可循；唯有在面對實際案例時，不抛棄、不放棄，主動積極地抓住問題癥結所在，有針對性地、靈活采取相關策略，以逐步實現一個共同的目標——將文化遺産完好地傳承下去。

　　

　　注釋：

　　〔1〕顧軍：《法國遺産保護運動的理論與實踐》，《江西社會科學》2005年第3期。

　　〔2〕所謂公共物品，是指那些只能爲社會公衆所享有的，具有非佔有性和排他性的産品或服務。

　　〔3〕市場失效，包括：①市場競争失靈或失效；②市場價格失靈或失效；③市場供給失靈或實效（就公共物品而言）；④對總量調節的市場作用失靈或實效；⑤對實現社會公平分配的市場功能的失靈或實效。

　　〔4〕深圳市文物局已於2004年簽訂了《元勛舊址保護協議》，但由於並不是與業主直接簽訂的，而是與所在社區股份有限公司簽訂的，從目前保護情况上來看，該管理者形同虚設。

　　

　　參考文獻:

　　1.  史蒂文·蒂耶斯德爾、蒂姆·希思等著，張玫英、董衛譯：《城市歷史街區的復興》，中國建築工業出版社2006年版。

　　2.  徐素琴：《淺議“市場失靈”與“政府失靈》，《集團經濟研究》2007年第4期。