廣東省人民政府參事室政法組 

　　爲了探索建立生態環境補償的專項財政機制，促進“生態資源維護要投入，生態資源使用要有償，生態補償收入要用於生態維護”機制的建立，省政府參事室就水資源生態補償機制問題，組織政法組參事，在參事室副主任餘慶安的帶領下，於5月26至29日到從化、新豐、龍門等地進行調研，聽取了當地政府及有關部門的意見，對新豐江源頭、流溪河的黄龍帶水庫、增江的天臺山水庫、梅州水庫進行了實地考察。現將調研情况報告如下：

　　一、目前水資源使用和管理中存在的問題

　　隨着經濟的快速發展，生態環境對經濟發展的制約日趨明顯，人們對生態資源的保護意識逐漸增强，對水資源維護實行“以林蓄水，用水收費，以水養林”的要求日益强烈。目前大量免費用水、補償過低、多頭管理的狀况已經遠遠不能適應科學發展的要求。

　　1. 水資源税費標準太低，收取困難重重，難於發揮水資源有償使用的經濟杠杆作用。

　　在用水量中，第一産業用水依然占主要地位，新豐縣第一産業用水1.73億立方，（第二産業用水0.048億立方，第三産業用水0.012億立方），占97.2%;從化市農業用水3.05億立方，占總供水量的67.5%。但從2003年始，農村實施税費改革，農田水利灌溉水資源費已停止征收。農民的“水是取之不盡，用之不竭”的觀念基本没有改變，節水意識和水法意識澹薄。

　　各地水資源費的收取標準也有出入，如從化、新豐生活與工業混合用水0.03元/m3，而龍門則是0.036元/m3；水力發電用水，從化是大中型電站0.04元/m3，小水電0.025元/m3，而龍門、新豐是0.003元/m3。標準偏低，目前每年征收額在80至100萬左右，全部用作維持執法辦公費用和執法人員工資。

　　2. 生態公益林補償標準過低，盗伐生態公益林現象時有發生。有林才有水，育林靠封山。但目前按省裏規定已經提高的生態公益林補償金，發到農民手裏只有每畝每年7.5元（農民説不及砍1棵樹或2根竹的價值高），市級和縣級的生態公益林補償金根本無法落實。即便廣州對市劃定的生態公益林另加每畝每年16元，由於没有與水資源掛鈎，依然不足以保護生態公益林。由於現在25度坡度以下、可以種果的林地每畝每年的租金是80至100元，25度坡度以上、可以種桉樹的山地每畝每年租金是30元左右，從而導致群衆不願將山地劃爲生態公益林，已經劃了的，也要求取消，改種經濟林。此外，在補償機制上，水電廠按上網電量征收的0.5分/千瓦時水土保持費由水庫所在地地級市政府征收，這樣一來，占新豐江水庫水資源來源43.1%的新豐縣却得不到補償。隨着木材、年桔價格的不斷上漲，個别農民偷砍生態公益林、毁林種果的情况時有發生。加上林業部門不能在木材檢查站前後50米外查處，給執法帶來極大困難，給盗伐林木的違法分子以可乘之機。

　　3. 没有真正實行水資源的統一管理，水資源的規劃工作薄弱。我省絶大部分水利工程是公益性或準公益性，許多水利工程，管理上多頭管理，利益上苦樂不均。流溪河水電站屬於粤電集團，而生態公益林由廣州市管；黄龍帶水庫水庫、電站歸廣州市管，生態公益林和移民歸從化管；主要以防洪爲主的天堂山水庫歸龍門管，15年來大大地减少了增江流域的洪澇灾害，也保護了廣九鐵路石灘段；梅州水庫也是個主要以防洪爲主的水庫，1988年龍門從廣州劃入惠州，水庫依然歸廣州管，但由於地處龍門，它的治安、防洪、調控的責任却是龍門縣。水資源的整體規劃滯後，往往只注重開發利用水資源和建設水利工程，忽略水資源的勘探普查，尤其是對地下水資源的勘探普查。没有根據水資源的合理配置，充分發揮水資源的綜合效益。

　　二、建立水資源有償使用，以水資源收益用於生態補償

　　省政府參事政法組的成員對建立水資源有償使用，以水資源的收益用於生態補償的機制，進行了研討，一致認爲，空氣、陽光和水是生命的源泉，保護水資源就是保護生命，是落實“以人爲本”科學發展觀的必然要求。在市場經濟日益完善的今天，對水資源的保護利用，必須采用經濟杠杆，不使用經濟杠杆，管不好我們的生態公益林，也管不好水和空氣資源。

　　基於這樣的認識，我們建議：

　　1. 建設生態文明，在市場經濟體制下，必須制定使生態的經濟效益得到體現的規則，纔可以持續對生態進行投入，達到節能减排，改善生態環境質量。可以參照《京都議定書》的精神，要求耗氧企業在山區種植並保護能够通過光合作用重新産生同樣等量氧氣的森林，如同中國石化、南方電網在龍川種植的5000畝“碳匯林業”一樣。與此類似，要保護水資源，必須根據林水不可分原則，建立“以林蓄水，用水收費，以水養林”的生態補償機制。

　　2. 要建立有償使用水資源的制度。堅持取水口計量取水，根據取水用途及其對水質的要求，根據取水口上游流域集雨面積中生態公益林的補償費用標準，分别確定用水的水資源税費，把所收取的費用用於生態公益林的維護。使生態公益林的生態效益在市場經濟條件下得到體現。

　　例如，廣州的水廠按取水量360萬立方/天計，年生産360天計，按生活與工業混合用水0.03元/立方計收水資源費，一年就有3888萬。其中有80萬立方取自流溪河，就應該按取水比例提取864萬補償流溪河流域的生態公益林。對於達到一類水標準的飲用水源，其生態保護的要求要高，取用的水資源費也應相應提高。如流溪河飲用水資源費提高到0.10元/立方，僅廣州用水就可以有2880萬元水資源收入，這些收入對於占流溪河流域85%的從化，是一筆不少的收入，體現了從化的生態效益。

　　又如，新豐江水庫的水，有43.1%來自新豐縣7個鎮的流域，其中生態公益林61萬畝。那麽，對取自新豐江的水資源征收所得（例如新豐江水電站、東江引水工程以及沿河流城市用水），應按上游集雨面積内生態公益林的比例直接補償給集雨面積内的本地農民。

　　要制定水力發電按發電量收取水資源費的規定，要按照市場同類商品等價的原則，實現水電的上網電價與火電等價，體現水力資源的經濟價值。

　　3. 要大幅度提高生態公益林的補償標準，當務之急是省的補償標準要立即提高到國家對西部生態公益林的補償標準：每畝每年26元。要把用水收費的收入用於補償生態公益林，地市縣財政再加大支持，逐步把補償標準提高到農民願意把林地劃爲生態公益林，視同租賃給國家，由國家按農民的山林經營收入標準向農民發放生態公益林補償金，使農民生活水平不會因林地劃爲生態公益林而降低。同時要把補償與生態公益林的保護掛鈎，防止“錢照拿，樹照砍”的現象發生。

　　4. 要對水資源實行統一的屬地管理體制。水利工程和水資源管理，基本上屬於公益事業，應該列入公共事業單位統一管理，其管理人員基本支出和維修養護經費，應納入各級政府的公共財政預算給以保障。應實行收支兩條綫管理，收取的水資源費應全部用於生態公益林的建設和補償。各級政府要對轄區内水資源進行統一規劃利用。流域内的各級政府要實行河流斷面水質達標交接，做好生態建設的各項工作。

　　5. 要加大對護林經費的投入，打擊盗砍樹木的犯罪行爲。對補種生態公益林給予補貼，按生態公益林面積配備護林員。在林區範圍，可以允許在木材檢查站50米以外的公路執法。

　　　　調研組成員名單：

　　領　隊：餘慶安　廣東省人民政府參事室副主任

　　組　長：王仲興　廣東省人民政府參事、中山大學教授

　　副組長：毛宇峨　廣東省人民政府參事、原廣州市中級人民法院副院長

　　成　員：王則楚　廣東省人民政府參事、原民盟廣東省委副主委

　　汪新生　廣東省人民政府參事、中山大學教授

　　曾添貴　廣東省人民政府參事、廣東省司法廳巡視員

　　王鐵强　廣東省人民政府參事室參事業務處主任科員

　　執筆人：王則楚

　　

　　2008年7月6日