吴厚德 

　　燃油税就是通過法律契約整合各部門的利益關係，將養路費、客運附加費等行政收費項目合併而成一種税，由税務部門統一征收的税。現行的養路費一般是按噸位和運營收入兩種計費方法收取，實際上形成了一種定額費。而對於用油大户尤其是汽車來説，道路使用率存在較大差距，燃油税通過將養路費捆綁進油價，將每輛汽車要交的養路費轉换成税費。在道路等公共設施日益成爲一種稀缺資源的大背景下，更多地體現了“多用多繳，少用少繳”的公平原則。同時，燃油税的推廣將直接對車輛的使用成本結構産生較大的變化，從而反饋到燃油使用的相關行業。

　　一、爲什麽要開征燃油税？

　　1994年有關部門正式提出開征燃油税，當年1月1日在海南省進行試驗直至現在，迄今尚未在全國出臺。 1997年全國人大通過《公路法》首次提出“燃油附加費”替代養路費。1999年10月31日全國人大常委會第12次會議通過《公路法》修正案，正式將“燃油附加費”改爲燃油税。2007年財政部長謝旭人再次表示，政府將“擇機”開征燃油税，到2008年，一晃14年，燃油税千呼萬唤未出臺。

　　今天，我們爲什麽要再次提出開征燃油税？

　　首先，體現了公平原則。表現在：一是能源佔有的公平。石油、煤炭等都是不可再生能源，高耗能需要付出較大成本才能獲取，從總體上控制這類能源的消耗速度，約束不同企業、不同人群佔有量的懸殊差距，從而縮小了能源佔有的不公平。二是環境公平。汽車尾氣對環境的污染十分嚴重，相對於擁有私家車的少數人，多數人是在無奈地承受着這種污染的傷害。汽車使用交納的各種費用，部分是用於購買“環境污染權”，部分補償某些人的健康損害。三是汽車消費者的使用公平。以前的費是按“車”種類收費，現按道路使用納税體現更爲公平。四是公共財政對城市道路投入的公平。政府財政投入的目標應該是使所有人平均受益，然而，當大量的財政資金用於擴建城市道路和其他交通設施，而多數未擁有私家車的人不僅不能享有更好的社會環境，反而在更加擁堵、雜亂的環境中生活，其中的不公平不言而喻。

　　其次，節能减耗，减少交通擁堵。一是提高用車成本會使車主盡量不出車、少出車，燃油税增加了使用私家車的成本，有助於緩解高速公路上的堵車狀况。二是用車成本提高，車主省錢的主觀動機促進人們更多選用省油的汽車、公交車，節省能耗、减少污染。

　　第三，延長公路壽命，籌集修路資金。可以從根本上治理公路亂收費、亂攤派、亂罰款的“三亂”，使道路建設和維護獲得穩定的資金來源，促進交通運輸更加健康有序地發展。

　　第四，有利於促進節能技術研發，節約資源。市場重新定位的需求迫使汽車製造行業加大開發力度，提高製造科技含量和燃油的利用率（節能效率），更多開發乾净能源車輛，减少汽車尾氣排放量，緩和全球氣候變暖的趨勢。

　　第五，有利於彌補公路融資缺口。2005年世界銀行在高速公路研討會上公佈的《中國高速公路：連接公衆與市場，實現公平發展》研究報告中，建議中國應盡快征收燃油税，以彌補公路融資缺口，並指出如果將税後油價提高，所得税收可以足够支付我國所有公路養護和規劃中公路的建設費用。《報告》指出，2006年我國高速公路網下階段的建設成本將高達2250億美元，今後15年建設與融資需求巨大。目前我國公路養護和建設費用大部分來自於銀行貸款，占50%以上，另一塊較大來源則是政府提供的資本金，占35%左右。其餘則是來自車輛購置附加費、養路費等。由於公路的公益性屬性，政府提供的資金應該進一步加大，而開征燃油税可以彌補政府資金不足的矛盾。試驗性改革13年來，海南的燃油附加費累計征收已超過70.07億元，平均年遞增約15.5%，極大地支持了海南公路建設的快速發展，産生了巨大的社會效益。

　　燃油税將在“適當時機開征”的説法已提過多次，“時機”主要是指油價問題。促使燃油税出臺有一個很重要的條件，就是油價能否回落到一定程度，但國際石油價格近期來不斷攀昇，在高價上運行。2007年12月國際油價下降到50美元到55美元/桶，是推出燃油税的好時機，但錯失了。目前國際油價高達140美元/桶。如果我們能抓住時機開征，促進汽車製造企業和相關企業改進技術，降低油耗，提高燃油經濟性具有重要的意義。

　　二、如何開征燃油税？

　　燃油税的改革方案能否得到順暢實施。主要取决於三方面的相互關係與協調。一是取决於改革方案的過程本身是否合乎法定的程序，二是取决於方案本身是否科學與合理，三是取决於能否處理好各方面的利益關係，並在最終的方案中，力求多方利益的平衡。

　　對開征燃油税的建議：

　　（一）征收環節

　　1. 在生産環節征收。在生産環節征收的好處是利於源泉控制，征管難度較小，能够保证足够征收。因爲在我國，中石油和中石化兩大集團公司幾乎集中了90%以上的成品油生産，且都屬於中央國有企業，監管體系健全，内部管理規範，財務制度完善，因此征税成本較小，且能保证税額足够繳納。但由此帶來的問題是：增加生産企業税收，加劇燃油的走私現象，不利於調動地方政府的積極性。

　　2. 在銷售環節征收。可以避免燃油走私現象，减輕生産企業負擔，但征管難度很大，不利於税額的足額征繳，加之要在全國的加油站安裝税控裝置並非易事，耗時長，成本高，管理水平參差不齊，税收流失難以控制。

　　就我國的具體情况，燃油税征收環節的選擇應着重於税款的足額征收目標，爲此，應選擇在生産和批發環節征收較爲適合。在開征過程中，可以考慮先采用燃油税加收過路過橋費的征管模式，同時完善税款的轉移支付制度，理順中央和地方的關係。待條件具備後，一步到位采用燃油税的征管模式。

　　（二）燃油税税率

　　燃油税的推出將取代現行公路養路費制度，燃油税推出後，其最終將必然意味着養路費、公路收費站、收費與車輛購置税費等財政收入的合併或部分取消，所以，燃油税税率的制定應保证燃油税應高於所取消的税費總額，但要適度。

　　當前各國燃油税税率差异很大，世界上已有130多個國家和地區開征燃油税。美國爲鼓勵普及汽車消費，面對汽油征收30%的低税率。英、日、德、法等國家鼓勵消費者節約用油，征收較高的税率，英國爲73%，日本爲120%，德國爲260%，法國爲300%。根據我國國情，我國開征燃油税税率擬不超過50%爲宜，這樣大多數還能承受。但從初期開征的燃油税率最好控制在20-30%之間執行，可能會帶來明顯的實惠。燃油税税率的選擇應該特别慎重，開始宜低不宜高，然後見機行事，逐步調整。因爲税率過高，一方面將大幅增加我國石油産品的税負，這顯然不利於石油産業的發展；另一方面，燃油供給彈性大，而燃油需求彈性較小的狀况使燃油税負極易轉嫁，最終税負大部分由消費者承擔，這是不合理的。

　　三、亟待解决的問題

　　1. 燃油税涉及到中央和地方、交通系統與税務系統多個利益主體的均衡。有負擔主體和管理主體問題，負擔主體是消費者怎麽補償，管理主體將從目前的各地政府管轄的公路交管部門轉爲各地税務部門。雙方都要協調好利益關係。

　　2. 燃油税出臺後，國内零售油價上漲，影響最大的是糧食價格，如何控制糧價過度上漲是一個亟待解决的主要問題。

　　3. 不同行業用油平衡問題。有的行業必須跳出補貼經濟思路，但用油越多補貼越多，浪費就越大，如何正視這個問題，需要協商解决。

　　4. 需要解决交通部門20多萬養路費稽繳人員的安置問題。需要制訂能説服民衆的“實惠理由”，盡量實施一個“軟着陸”的政策方案去解决。

　　

　　2008年8月5日