周長瑚 

　　“十五”期間，我國經濟發展的各項指標大多超額完成，但環境保護方面没有完善的指標體系，并且規定的目標也未完成。環境污染加劇，除受工業化快速發展影響外，也與我國現行的環保政策有很大關係。要完成“十一五”提出的環保目標，我們就必須改變目前無償或廉價的環境使用制度，推進環境有償使用制度改革，努力構建環境保護新機制。

　　一、我國現行環保政策存在的問題

　　（一）排污權無償取得以及較低的排污費征收標準，使得環境被廉價甚至無償使用。在我國現行管理模式下，企業獲取排污權主要是通過申請排污許可证的方式實現的。是以行政審批免費方式向企業發放排污許可证，企業以零成本或作簡單處理的低成本拿到了排污權，環境資源被不等價佔有。而從排污費的角度看，我國現行排污費征收標準仍然偏低，與環境的真實成本或環境治理所需的費用相比差距很大。據環保部門綜合測算，目前這種標準僅相當於治污成本的20％左右。這客觀上使得一些企業認爲繳納了排污費，就承擔了由自己造成的污染環境的責任，其實遠遠不够。

　　（二）“先排污，後收費”的排污費征收方式，使政府處於被動局面，難以約束企業珍惜環境。目前的排污費征收是一種事後行爲，即企業污染在先，排污費征收在後。這樣造成環保部門十分被動，很難對所有企業或企業的全部生産行爲實施有效監督，也難以形成對企業的有效約束機制。同時，這種方式還將環保的責任過多地轉嫁給了政府。政府爲了征收排污費，需要維持龐大的征收隊伍，設立監督機構。而企業繳納排污費後，大多數企業實際上就不再承擔污染治理的責任，這一責任最終落到了政府的頭上。這使得政府不得不額外增加支出來治理企業生産中造成的環境污染。近年來，中央財政在“三河三湖”就投入了上百億元治理資金，而企業不僅没有進行實質性的投入，還在繼續污染環境，形成了一個“企業污染，政府治理”的惡性循環。

　　（三）目前執行的環境違法處罰標準過低。就超標排污處罰而言，我國僅在《大氣污染防治法》中規定，超過國家和地方標準向大氣排放污染物的，由所在地縣級以上環保部門處最高10萬元的處罰。而根據《行政處罰法》第二十四條“對當事人的同一個違法行爲，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規定，即使企業向大氣違法排污，原則上最高也就接受10萬元的處罰了事。問題是罰款是否能滿足治理的需要，如果罰款金額小於或等於處理費用，等於没有罰款，甚至起到了奬勵作用。據環保部門測算，高污染企業每噸廢水的治理成本一般在1.2元～1.8元，每日偷排的净收益往往能達到幾十萬元，這使得一些企業寧願認罰也不願采取措施防治污染，不能迫使企業研究如何减少污染和承擔責任。

　　由此可見，目前這種無償或廉價的環境使用制度，實際上已導致了企業造成的環境污染成本被“社會化”或“外部化”，企業缺乏珍惜環境的内在壓力和動力，盡管政府對環境保護的投入逐年增加，但企業造成的污染却没有得到根本遏制，環境質量没有得到顯著改善。因此，解决環境問題，就必須進行環境使用制度改革。

　　二、幾點建議

　　推進環境有償使用制度改革，要將建立排污權有償取得制度作爲工作重點，通過引入市場機制，督促企業將環境成本納入企業生産成本並進入産品或服務的價格，盡可能實現環境外部成本内部化，社會成本企業化。如此才能調動企業降低污染的積極性，才能有力實施科學發展觀，這是治本之策。

　　（一）要通過立法明確污染物“零排放”的原則。凡有排放者，要取得排放權並按實際排放的質與量支付治理的全部費用，由政府實施治理。使之成爲我國所有污染物排放管理的基本原則。以污水排放爲例，企業用水並未能消耗許多水量，主要是將可用之水變成不可用之廢水，其責任是將水質還原成爲清水。爲了降低成本，可令其將水質還原到他自己能使用的程度，自己循環使用，這就是零排放觀念的依據。若要排放就要由政府組織力量使之達到還原成爲清水的程度。實施零排放的原則，可能成本要增加一些，但可以基本不用供應新水，考慮到取水、引水、制水、配水、污水收集、污水處理、環境保護等多項支付可以節省，成本不會增加太多，同時還給我們一個天然的大自然生態環境，應是值得的。

　　污染物“零排放”是保障環境質量的有力手段，也是排污權有償取得的重要前提，是市場機制在環境保護中發揮作用的制度保障。爲此，“零排放”原則應當寫進《環境保護法》。當前，我們要以《國務院關於落實科學發展觀加强環境保護的决定》爲政策依據，認真總結各個水系流域和電力等各個行業“總量控制”的實施情况，力争盡快出臺總的污染物“零排放”實施辦法及配套政策。

　　爲了减少實施零排放造成的企業成本增加過快、過大，可先以打折方式收取排污費，逐步過渡到全額收繳。但堅持零排放目標不可動摇。

　　（二）要改變排污許可证的行政授予方式，通過完善排污許可证制度，逐步實現排污權等價代償出讓。一是要擴大污染物許可证管理的範圍，不僅對污水、垃圾及有害氣體等重點污染物，而且對所有污染物的排污行爲，均要實行許可证管理。二是要改變許可证的行政授予方式，采取以量化標準科學計算爲基礎的、標明允許排污種類和最大允許排放量爲内容的排污許可证，由政府根據其排污的種類和數量，設置排污的檢測、核實、治理等需要的前期資金投入以進行定價有償出讓。三是政府有償出讓排污權給企業，要監督核實排污量和排污種類，進行逐月收費。以此形成排污權的一級市場。政府必須根據各個時期的經濟發展，結合治理能力，按環境容量現狀，合理出售排污權，通過一級市場實施對環境保護的宏觀調控。

　　（三）要認真總結排污權授予試點經驗，擴大試點範圍。此辦法是提高環境使用效率和保证可持續發展的有效措施。企業有償取得排污權和交納排污費後，必然産生珍惜環境、减少排污權使用即减少排污的内在動力和壓力，從而促使企業自覺采用循環經濟的生産方式或通過科技創新和技術改造减少污染物排放。進而必然形成排污權的剩餘，因其剩餘有了前期投入，政府具備了應對能力，故對其剩餘可進行市場交易。因此要建立交易的相關配套政策，可先進行試點，然後逐步推廣，確保排污權交易市場健康發展。

　　同時，應重點做好以下工作：一是加快制定有關配套辦法和政策，建立有關排污權及其交易的法律體系。二是通過立法等手段，規範排污權的交易，有效制止排污權的濫用和非法轉讓，杜絶擾亂市場行爲。對超標排污進行嚴厲處罰，通過這些措施確保排污權能正常使用及交易。三是政府通過組建專業的排污權交易中介機構，以相關的信息網絡系統爲交易雙方提供供求信息，促進交易順暢進行。此外，政府部門應建立相應的激勵機制,對積極减少排放和出售部分排污權的企業從資金、税收等方面予以扶持。要保证排污企業破産或被兼並時排污權的價值一並失去，政府應該鼓勵排污權作爲企業資産進入破産或兼併程序。

　　（四）加强環境監測、環境標準、環境執法能力建設，爲環境有償使用提供保障措施和制度環境。一是要建立健全環境法規和標準體系。當前，應盡快開展環境保護法的修訂工作，通過認真評估環境立法和各地執行情况，完善環境法律法規。要建立和完善環境技術標準體系，科學確定環境基準，努力使環境標準和環保目標相銜接。二是要加强環境監測能力建設。三是要加强監管和執法能力建設。

　　（五）提高排污費用，使之達到處理成本之所需，同時加大超標排放處罰力度，使處罰額度達到處理成本的1.5—2倍。

　　（六）鼓勵减少污染和無污染工藝的研究，鼓勵采用新技術降低污染治理成本的研究，並給予奬勵，組織推廣。

　　總之，環境有償使用制度改革，一是建立零排放的觀念和標準；二是出售排污權，從出售排污權中進行環境保護的宏觀調控，從中取得環境治理的基礎設置投入經費，用經濟手段加强企業對環境保護的責任；三是企業排污减少或停止後，可轉讓排污權；四是按實際排放收取排污費，從核實的排污費用中取得治理費用，解脱政府的沉重負擔；五是提高排污處理費用使之達到成本所需，並提高超標排放的處罰力度，使之具有懲罰作用。這一改革涉及的首先是調整政府和企業之間的利益，所以財政收入政策、支出政策、税費政策等財政政策的調整和改革是該項改革的重要内容。其次是加强企業責任，調動企業减排積極性。爲盡快推進改革，必須加大財政政策改革力度，推行有利於環境保護的財政政策，進一步推進環境保護新機制的建立和完善。

　　                         　　　　　　

　　2008年4月17日