吴厚德

　　一、環境污染日甚

　　今年1月原國家環保局副局長張力軍在深圳、東莞檢查污染物减排工作時，對又黑又臭的觀瀾河感到極爲震驚，他説：“没想到在珠三角這麽發達的地區，還有污染這麽嚴重的河流。這種河流也是少見的！”深圳境内的觀瀾河和東莞境内的石馬河，兩河上下相連，最後流入珠江口，綿延逾百公里，河水呈深黑色，散發出刺鼻的臭味，主要河段水質均超過5類標準，巨大的黑色污流卷裹着污物，泛着油光奔涌而出，散發出陣陣惡臭，像一條“烏龍”過深圳、東莞兩市，堪稱珠三角“污染奇觀”！雖然兩市有關部門下了很大决心，耗費數億元進行治理，但是，河流污染狀况仍無明顯改觀。

　　近年來，廣東城市酸雨率爲44.7%，全省2/3城市受酸雨污染，廣州、韶關、深圳、珠海、佛山、茂名、肇慶、惠州、梅州等9個城市屬於重酸雨區，其中廣州酸雨頻率80.3%與酸度4.38均位於全省首位，酸雨污染全省最嚴重。廣州飲用水源未完全達標，灰霾天氣籠罩市空與日俱增，街上行車排泄廢氣令人窒息。廣東是經濟大省，也是全國污染排放大省。

　　在我國，環境污染令人震驚。據統計，全世界污染最嚴重的20個城市，中國占了一半，還排在前列。2007年7月17日世界經濟合作和發展組織（OECD）公佈了首份關於《中國環境績效》報告書，報告認爲，中國的大氣和水污染狀况仍然十分嚴重，一部分大城市的大氣環境已經進入全球的黑名單；衆多的河流、湖泊和沿岸水域遭到嚴重污染，生態環境遭到嚴重破壞；中國每天有多達3億人飲用遭受污染的水，每年有1.9億人受到與水有關的疾病的折磨……近10億人的排泄物幾乎没有經過收集和處理，中國的環境標準常常更接近世界上某些最貧窮的國家，明顯的損害了人的健康和壽命。

　　國家環保總局局長周生賢指出：“我國的環保形勢依然十分嚴峻，環境問題嚴重制約了經濟發展，危害群衆健康，影響社會穩定，損害國家形象。”長期以來，我國的經濟增長和社會進步都是以資源的超級耗損和環境的過度破壞爲代價的。我國GDP核算如若扣除環境污染治理成本（約達10%計算），有些省份實際的GDP很可能就是零增長甚至是負增長。這些年來，我國每年規定要完成的各項國民經濟與社會發展指標體系中，惟有“環保指標”没有達標。可見，環境問題已成爲全社會十分關注的列爲首位的焦點問題。

　　二、强化政府環境職能的依據

　　在市場經濟的條件下，政府的基本職能是提供公共産品和公共服務，滿足社會公共需要，體現整體的公衆利益。環境政府恰恰具有這些功能，因爲環境政府所要解决的環境問題具有極大的社會公共性，社會的一切公共需要無一不與環境相關。

　　環境政府在公共服務體系中的特殊重要地位，是由環境在經濟、社會發展中的重要地位决定的，市場體制和機制是促進經濟、社會發展的主導力量，但不是基礎力量。環境容量或稱環境承載力才是經濟、社會發展的基礎力量。如果這個基礎力量脆弱或環境承載力下降，即便市場牽引的主導力量再强大，經濟、社會的發展也會因缺乏環境提供的物質支持而難以爲繼。實踐證明，在經濟與社會發展中，市場對環境這樣的公共物品的作用往往是失靈的，這就需要政府發揮自己獨特的作用加以彌補。政府要發揮這樣獨特的作用，最直接、最有效的辦法就是建立和運用環境政府，把環境政府鍛造成公共服務鏈條中的主導環節，讓這個主導環節牽引其他環節一道來解决經濟、社會發展中的環境“瓶頸”問題。解决環境問題更容易爲公衆所普遍接受。

　　環境與生産力是不可分割的一體化産物。從微觀分析，環境是生産力的搆成要素，在農業生産的全過程可以印证這個觀點是正確的，比如農業生産中土地裏水分不足、乾涸或光照期不足，農業生産力就不能收到預期的效果，乾旱、冰雹、洪澇灾害等，是破壞農業生産力發展的主要禍害；大氣污染嚴重，飲用水未達標、噪音震耳欲聾等等，都直接危及人的健康甚至性命。

　　傳統的人權理論認爲，人權的基本内容包括生存權、經濟權、政治權、文化權和發展權。這樣認定人權内容還不够全面，更没有揭示人權的實質，因爲它們都還不是人權中最基本的内容。通過實踐與分析研究發現，環境權利才是最基本的人權，因爲環境是人的生命和生存的基礎，人是環境的産物，没有必要的環境，就没有人的生命和生存，更談不到享受、發展與幸福。我們賺了那麽多的錢，國家積累了那麽多的資金，可是由於環境污染力度超過了人們的承受力，危及人的壽命，再多的錢又有何意義！人的健康和壽命受到危害，國家積累那麽多的資金，又有誰去享受呢？

　　環境是經濟發展的載體和條件，人類的任何經濟活動都必須以一定的環境來承載和需要環境來提供資源作爲勞動對象進行生産。脱離環境的經濟活動是不存在的，環境决定着發展，而可持續發展必須建立在環境承載力允許的基礎上。

　　我國當今的環境問題，公衆反響十分强烈，就是要求大幅度地增加環境的財政投入，政府把對公衆提供的公共産品和服務的首要任務，就是要保证政府對環境的投入幅度高於經濟增長速度，爲環境政府構建公共産品服務體制提供雄厚的財力保证。

　　三、强化環境政府職能的思路

　　1. 把環保納入政府預算支出科目

　　環境保護是典型的社會公共事業，理所當然地應該和國防、教育、科學技術、醫療衛生、社會保障等一樣納入公共財政範疇。財政部已正式施行新的政府支出功能分類，增加了“211環境保護”，包括10大款50小項。這個支出分類科目基本涵蓋了污染防治和生態保護的全部内容，它使環保在政府預算支出科目中有了户頭，這是前所未有的，是環境財政體系的一項基本制度，也是增加政府環保投入的重要保障，穩定提高政府財政對環保的支出。

　　環保財政支出包括：環境行政管理、環境規劃、環境標準、環境信息、環境科學研究、環境監理和環境監測等。

　　2. 政府應通過各種渠道，强化政府環境職能

　　政府應通過財政多種渠道，比如基本建設投資、國債資金、排污費專項資金、節能减排專項資金等渠道加大對環境污染排放標準修訂、環境監測和執法等基礎性工作的支持力度。同時，按照公共服務均等化的原則，加大對農村測土配方施肥、農村集約化畜禽養殖污染防治等農村環境保護的投入力度。應積極研究農村環境保護的新問題，制定切實有效的財政支持政策。此外，還應加大對污染防治重大技術攻關、污染防治新技術、新工藝推廣的支持力度。

　　3. 完善環境財政政策

　　我國政府現行實施的一系列的生態環境税收措施，雖在一定程度上保護和治理了生態環境，但這些措施内容比較零亂，調控力度不大，離促進生態環境可持續發展的税收目標尚去甚遠。

　　一是排污費征收並不是嚴格屬地征收，與環境管理的屬地不符，各省市根據其利益確定不同的管理模式，國家没有統一的管理措施，因而造成排污費管理上的混亂。二是排污收費對象不全面，現行政策主要對超過國家和地方標準的排污單位征收排污費，對已經達標或低於排放標準的不收費；對超過排污標準的收費，没有考慮污染物的排放總量，對排放多種污染物的，僅對超額標準較多的收費，從而導致排污單位僅治理主要污染物，對其他污染物不治理。三是排污收費標準不合理，首先是制定的收費標準較低，現行收費標準遠遠低於排污單位治理運行的費用，且存在“討價還價”，使得多數企業寧願繳納排污費而不願意治理污染物；其次，現行收費項目不全，雖然目前已有廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等5類113項，但對危險廢物、生活垃圾、生活廢水以及流動污染源没有收費。四是排污收費使用存在問題。目前排污收費主要歸地方財政，中央財政不參與對排污費的分配，削弱了中央對排污費的調控能力。同時，大量收費金額没有專款專用而被非法佔用，使有限的環保資金不能發揮最大的作用。

　　四、建議抓好以下幾個方面的工作

　　我們必須按照黨的十七大精神，把完善環境綜合治理財政政策放在更加突出的位置，加快建立珍惜環境的約束和激勵機制，創造企業實現利潤和保護環境雙贏體制，爲全面實現節能减排目標，推動科學發展提供體制保障。

　　當前，應抓好以下幾項重點工作：

　　1.制定和完善生態環境税費政策。增收生態補償税，開征新的環境税，調整和完善現行資源税。將資源税的征收對象從現有的礦産品和鹽兩種擴大到礦産資源和非礦産資源，增加水資源税、森林資源税和草原資源税，然後再擴大到灘涂資源、地熱資源、珍稀野生動植物資源等，並對不可再生資源課以重税，藉以保護各種再生資源和不可再生資源，實現可持續發展。

　　2.建立污染减排的税收優惠政策。一是對污水處理企業處理污水取得收入給予適當增值税優惠。二是對企業從事符合條件的環境保護、節能節水項目的所得，要給予税收優惠政策。三是對企業購置用於消煙、除塵、污水處理等方面的環境保護設備允許扺扣增值税，免征或减征增值税額；在計算折扣時，允許采用加速折舊的方法。四是對於污染治理投資花費較大的企業可給予企業所得税緩繳或减税優惠。五是對於環境保護技術轉讓收入免税，技術轉讓費可在税前扣除。六是對於再生資源回收再利用産業、有利於提高有限資源的使用效率，有利於真正實現循環經濟，有較好的社會效益的，應該進一步加大税收優惠措施以提高其回收率。

　　3.調整關税，防止污染産品的大量涌入。入世後我國的關税體制將承擔更爲主要的責任，爲了防止其他國家利用國際貿易將污染型産品及工業轉移到我國，同時保護我國的資源合理開發龢利用，必須對現行關税結構進行調整，提高污染型産品的進口税率及高耗能高污染原材料的出口税率，降低高耗能高污染原材料的進口税率，例如，我國在化學品及相關産品污染密集型産業的貿易發展，可能會導致貿易伙伴國將環境成本轉嫁到我國，故從2007年8月起，我國把電解鋁進口關税從5%下調至0%，以此抑制鋁的生産並减少能耗，免征鋁進口税而改征出口税，有利於减少我國目前的貿易順差。因此，針對不同的産業，我們必須采取不同的措施，而不是一味地追求出口。

　　4.排污費改税。一是將超標污水排污費改爲水污染税。水污染税的課征對象應爲我國的企事業單位、個體經營者以及城鎮居民排放的含有污染物資的廢水。當然，在確定税率時還應當考慮廢棄水中所含的污染物質的不同以及污染物質濃度的差异，根據廢棄水不同的危害程度設計差别累進税率。二是將工業燃煤二氧化硫排污費改爲空氣污染税。其課税對象爲我國境内的企事業單位及個體經營者的鍋爐、工業窑爐及其它使用含硫燃料的各種設備在生産活動中排放的二氧化硫、氮氧化物和總懸浮顆粒物等。在税率設計上，應考慮到污染的治理成本、排污者的承受能力、不同地區環境現狀以及環境保護目標差异，並參考我國在征收排污費方面積累的歷史數據，判定差别税率。三是將固體廢物排污費改爲垃圾税。該税的納税對象爲排放固體廢棄物的單位和個人。課税範圍爲固體廢棄物、難以降解和不能回收利用的廢棄料以及在使用中對環境造成嚴重污染的各種包裝物等。征收方式可以有兩種：一是以家庭爲單位，按家庭成員的多少定額征收；二是對企業和其他經濟組織，可按其廢棄物種類和不同的處理方式分别設置税目，制定有差别的定額税率。四是改超標噪音排污費爲噪音税。對噪音税應該集中在大城市及機場進行征收。借鑒西方國家的經驗，可實行較爲簡單的征收方法以降低征收費用並有效地籌集資金治理噪音污染，如按飛機起落次數定額征收等。

　　5.污染税應劃入地方税種。污染税應納入地方税體系，並賦予地方政府適當的立法權。就環境污染行爲而言，納税人無論是排放廢棄水、廢棄物還是噪音等污染，其影響主要在一定區域内發生。治理污染、净化環境也因此帶有明顯的“地方公共産品”的特徵。那麽，爲此目的而開征的污染税就理所當然地劃入地方税種，納入地方税體系管理，税收收入也應作爲地方環境治理的經費。而且，由於各地區環境狀况不同，污染治理成本不同，居民對環境的偏好也不相同，因此，污染税不應設計成全國統一的税種。爲解决這個問題，需要改革現行税收管理體制，賦予各省、自治區、直轄市人大及常委會一定的地方税收立法權限，使他們能够根據本地區環境保護的實際情况，制定污染税的税率及其具體的征收範圍。

　　

　　2008年5月13日