樑鐮鑾

　　黨的十七大報告提出建設生態文明，加强能源節約和生態環境保護，增强可持續發展能力；國家環境保護總局已昇格爲國家環境保護部，表明黨中央國務院對環境保護工作的高度重視。汪洋書記也提出節能减排和環境保護是促進科學發展的重要手段，我省環境保護工作也取得長足的發展和可喜的成績。2008年我省經濟社會發展的主要預期目標是：單位生産總值能耗降低3.5%，二氧化硫和化學需氧量分别减排4%和3.5%，在粗放型經濟發展方式尚未根本改變和可持續發展的較大壓力下，完成這些宏觀硬指標是不容易的。廣大人民群衆在粗放型經濟發展方式下既分享了物質財富提高的好處，也飽受了環境污染之害。人民群衆保護環境意識日趨提高，强烈期待政府加快改善身邊的水環境、大氣環境和土壤環境質量。然而，要改變仍在不斷惡化的環境，需要政府、企業、公衆共同努力促進經濟發展向“資源—産品—消費—再生資源”模式轉變。環境保護工作也要從“道德約束”轉向“制度約束”，追求實效。

　　總結我國多年來環境保護工作存在的衆多問題，温家寶總理指出：解决環境問題必須從主要用行政辦法保護環境轉變爲綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解决環境問題，在環境惡化的形勢下，不允許我們在“萬事俱備”下再去實施那些理想的環境政策，只能邊算賬、邊研究、邊試點總結，聯合各方力量，全面推動建立中國特色的“環境經濟政策體系框架”。這就是解决我國環境問題正確而可行的途徑。廣東省是經濟大省，在争當實踐科學發展觀排頭兵和推動“雙轉移”的新形勢下，也要在環境保護工作中争當排頭兵，開創我省環境保護工作新局面。在省政府權限範圍内和國家現行法律法規與政策框架下，圍遶全面推動中國特色“環境經濟政策體系框架”的建立，特提出如下建議：

　　一、加强省級環境保護部門的權力，强化對全省轄區環境保護工作實施統一監督管理職能

　　1. 建議將廣東省環境保護局昇格爲廣東省環境保護廳。我國已成爲世界上爲數不多的建立國家部級的環境保護機構的國家，這是大力提昇我國環境保護工作實效的有力保证。我省建立廣東省環境保護廳是順理成章的事。江蘇省早年率先成立了江蘇省環境保護廳，實踐已證明，江蘇省的環境保護工作實效得到實質性的提昇，如該省首創“排污初始價格有償取得”和建立了“環境價格體系”等，已對構建中國特色的“環境經濟政策體系框架”作出了有益的貢獻。

　　2. 省級環境保護部門要對全省轄區環境保護工作實施統一監督管理。根據《中華人民共和國環境保護法》第七條中“縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對轄區環境保護工作實施統一監督管理”規定，省級環境保護行政主管部門理所當然的要對全省轄區環境保護工作實施統一監督管理。但是，由於我國不實行“垂直領導”制，無法執行這一條文。今後要加强實施統一監督管理，以提昇我國環境保護工作的實效。

　　（1）改革現行的建設項目準入、環境影響評價、排污許可证發放審批管理方式。

　　根據1998年國務院頒佈的《建設項目環境保護管理條例》第十一條規定，“國務院環境保護行政主管部門負責審批的建設項目以外的建設項目環境影響評價書、環境影響報告表或環境影響登記表的審批權限，由省、自治區、直轄市人民政府規定。”90年代我省正處在粗放型經濟迅速發展期，涉污建議項目衆多，電子信息技術水平低，省環境保護部門無法應對如此衆多的建設項目的審批任務，省政府於1999年發佈了《廣東省建設項目環境保護分級審批管理規定》，2000年廣東省環保局又把項目分級管理分爲“須經省環保局審批的項目”、“須報市環保局審批的項目”和“報縣（縣級市）環保局審批項目”三級管理。由此導致在未經科學地把各轄區的功能區劃分和環境容量（環境承受能力）量化情况下，加上地方保護主義的干擾，出現不實環評、非法排污、超標排污等環境違法行爲和環境污染事件。這是環境惡化的重要因素之一。現在，在高水平電子信息技術支持下，爲配合省委、省政府“雙轉移”部署和竭制已在擴散中的涉污項目對産業轉入轄區環境質量的破壞，省環境保護部門已有條件把現在的對建設項目的準入審批權限從“抓大放小”的三級管理模式轉變爲“抓大控小”的“集中審批權限，分級管理項目”模式。即保持原來的項目分類方法和“須經省環保局審批的項目”不變，把“須報市環保局審批的項目”和“報縣（縣級市）環保局審批的項目”兩類的審批權改爲經市、縣環保局初審須報省環境保護部門的終審并存檔，並接受公衆（特别是人大代表、政協委員）和媒體的監督。

　　（2）省環境保護部門成立“廣東省環境保護工作協作組”。

　　省轄區内環境保護工作的範圍很廣，河流流域與行政區域之間、中央企業、海洋、港務、漁政漁港、軍隊、公安、鐵道、民航等部門則自行依照相關法律的規定對環境污染防治實施監督管理。省環境保護部門可牽頭通過設立“省環境保護工作協作組”機構，以統籌、協調、溝通與省轄區環境保護工作的相關事宜，加强合作與資源共享，提昇省轄區内環境保護工作實效。

　　二、加大用經濟手段保護資源環境的力度

　　環境經濟政策是爲了達到環境保護和經濟發展相協調目標，利用經濟利益關係，對環境經濟活動進行調節的一類政策體系。目前我國制訂和推行的環境經濟政策種類較多，但真正推行和發揮作用的政策還不多。由於這些政策是在計劃經濟體制和經濟體制轉軌時出臺的，必須根據社會主義市場經濟體制和環境保護事業的發展，在邊算賬、邊研究、邊試點總結實踐過程中建立中國特色的“環境經濟政策體系框架”。

　　1. 開展以經濟學觀點和科普方式的環境保護宣傳教育活動，以提高政府、企業、公衆對“環境是資源”、“環境容量有價”和“污染是外部不經濟性，即生産者通過污染物排放對環境的污染將生産成本的一部分强加給别人，使得他人的利益受到損失”的犯罪行爲的認識，以利環境經濟政策和循環經濟政策的推行。

　　2. 改革和完善“排污許可证”制度。我國在1992年至1998年間出臺了多項“排污申報登記與排污許可证”和與此相關的規定，是在“環境容量無價”和“排污初始價格無償取得”原則下制定的公有制計劃經濟政策，與社會主義市場經濟不相容，導致排污者從無償佔有有價的環境資源和低廉的排污收費中獲取了大量的非法利益，而造成大量的無序非法排污使環境質量惡化，也造成社會不平，影響和諧社會建設。廣東省可以借鑒江蘇省首創的“排污初始價格有償取得”和“環境價格體系”的做法，並予創新和發展，選取一個市、縣、鎮轄區系列作試點，研究建立排污证有償取得和排污權交易等市場化方式保護環境新機制。可考慮開展的工作有：

　　（1）結合當前污染普查工作獲得的資料，進一步普查、清理轄區内已發排污許可证，較準確地掌握轄區内的真實排污總量。

　　（2）科學地估算轄區的環境容量，初步確定轄區可承受的排污總量。

　　（3）初步制定轄區内環境價格體系。

　　（4）試行對新準入建設項目實施“排污初始價格有償取得”政策，發放新型排污許可证。

　　3. 提高排污收費標準和提高超標排放污染物罰款額度。現行排污收費和超標排放污染物罰款額度過低，是導致守法成本過高，違法成本過低，無序排放污染物量大的重要原因。由於環境質量惡化，國家投入環境污染治理費不斷加大。以2003年爲例，全國排污征收費僅爲73.1億元，同年國家投入環境污染治理費1627.3億元，排污收費只占國家用於環境污染治理費用的4.5%。改革這一不合理收費制度是當務之急。收費標準提高空間很大，應是現行標準的20倍以上。基於歷史原因，宜采取逐年提高的方式進行。例如：現在提高5倍，即視2003年修訂的《排污費征收標準及計算方法》中的“污染當量征收標準”作爲一個隨環境資源價值提昇而提昇的可變值。當時的污水排污費是每一“污染當量值征收標準”是0.7元，廢氣排污費是每一“污染當量征收標準”是0.6元，提高5倍即分别爲3.5元和3.0元。而對於超標準排放污染物應從原來按相應排污收費額提高一倍改爲5倍，即分别爲17.5元和15元。並使之成爲一種排污收費機制。機制的實施，可迫使排污者積極治污和减排。

　　4. 慎重穩步推進排污權交易制度。排污權交易也稱“買排污許可证”制度。排污權的初次交易發生在政府與各經濟主體之間。其實施的條件是：有强有力的相應法律法規保障；有政府的有效監督管理；有已通過科學確定了的真實環境容量和排污總量約束。目前，只能在經改革“排污許可证”試點成功的轄區内試行，取得經驗，並制定出一套可操作的措施後再推行。

　　5. 逐步建立完善的環境税制度。目前，我國環境税只有資源税和一些與環境相關的税種。環境税與環境收費政策和財政補貼政策三者是構建我國環境經濟政策體系中的主要要素。在現階段，開征污染産品税和生態補償税是可行的。特别是生態補償税，是實現下游補償上游，發達地區補償環保生態區的重要措施。

　　三、加大用法律手段保護資源環境的力度

　　1. 聯合各方力量，加快修訂我省與環境保護相關的法規、條例。30年來，國家和省立法工作步伐加快，初步形成了較完整的法律體系。但由於我國正處在經濟體制轉軌過程之中，法制建設已從“立法時代”步入“修法時代”，修法本身是法律施行中的一種必然。法律需要順應社會主義市場經濟的發展而作必要的調整，建立中國特色的環境經濟政策體系框架需要有相應的法制保障。人大法制部門和省環境保護部門的政策法規機構可加强聯繫，研究建立一種科學的修法機制，並充分發揮省法制部門、省政協、省政府參事室以及社科院、高校的法律工作者、學者在修法中的作用。

　　2. 建立環境執法與刑事司法相銜接的機制。我國已開始逐步加大實施刑法中“破壞環境資源罪”條款，但未能形成可操作性强的規範化的工作機制。2007年最高人民檢察院要求更加重視對破壞環境資源犯罪的打擊和落實完善行政執法與刑事司法相銜接的工作機制。2008年5月，最高人民檢察院通告了查辦“危害能源資源和生態環境瀆職犯罪專項工作”情况，2004年至2007年，查辦了3822人，國家損失數十億元。借此契機，可由省人民檢察院、省人民法院、省國土資源廳和省環境保護部門籌建一個跨部門小組，研究如何界定破壞環境資源犯罪的事實和加强協調工作，並逐步使之成爲國土資源和環境保護執法與司法相銜接的可操作性强的工作機制。最終交由省人大使之形成法規。

　　四、促進環境産業健康發展

　　環保産業是以防治環境污染改善生態環境和保護自然資源的物質基礎和技術保障，和一般的産業不同，環保産業不能僅僅以短期效益爲目的，它是以整體和長遠利益爲出發點，它對社會和經濟的主要貢獻是避免環境與自然的損失，從而實現經濟的健康發展。是一種存在正外部性和具公益性的産業，並廣泛滲透於第一、二、三産業之中。促進環保産業的發展是構建中國特色的“環境經濟政策體系框架”的重要技術因素。

　　我國環保産業近90%都是小型企業，技術裝備落後，專業化水平低，環保産業各個環節如産品開發、生産流通使用、工程設計、施工、設施的運營相互脱節，各自爲政，無序競争，難以生成一個規模效益和最優化的組合系統，全方位的環境服務體系仍未建立起來，環保産業仍然實行非市場化行爲爲主的模式。改變這種現狀，大力促進環保産業健康發展是實施可持續發展戰略的重要措施。必須做到：

　　1. 發揮環保産業協會對環保産業的監督管理作用。廣東省環保産業協會是隸屬廣東省環境保護部門的社會經濟技術團體。基於環保産業的正外部性和具公益性特點，它與别的産業協會不同，應在協助政府加强對環保産業的監督與管理方面發揮更大的作用，在社會主義市場經濟的發展中，協會本身要解放思想，改革自身的工作方式和内容，保障我省環保産業健康發展。

　　2. 協會要聯合各方力量，研究制訂嚴格的環保産業市場準入標準，包括規模、技術、資金、業績、誠信度等方面。整頓環保産業市場，使之朝規模化、最優化組合系統發展。

　　3. 提高環境工程設計、施工和環評等資質要求，嚴格控制資質证的發放和管理，並實行嚴格的年審制。嚴禁、嚴懲工程任務轉包、環評轉包和出租資質證書等違法犯罪行爲。

　　4. 鼓勵涉污中小企業末端治污工程。采取工程設計、施工、設施正常運行全方位服務，以提高治污設施運轉效率。

　　

　　2008年6月18日